沙龍會議現場

　　清華大學環境系水業政策研究中心和中國水網從2003開始聯手研究中國水業改革，并將研究逐步擴展至垃圾處理、環境管理等方面，為進一步推動交流和研究，清華大學水業政策研究中心與中國水網聯合發起并創辦了水業高級戰略沙龍、水業技術技術沙龍、環境高級戰略沙龍、固廢高級沙龍等系列沙龍活動，邀請學術、政府、企業三方高層就中國環境、水業、固體廢物等領域的熱點、焦點、難點問題進行交流討論，迄今為止已經成功舉辦四十余次沙龍活動并形成研究報告。環境戰略沙龍是去年環保部成立前夕應邀為中國環境管理戰略而設立的討論活動，今年二月底舉辦的第二屆環境高級戰略沙龍第一次將討論搬到外地——江蘇省無錫市，將環境高級戰略沙龍的活動主題與蘇錫常地區的水污染重大專項研究緊密結合，為地方政府的環境管理提供切實的解決方案。2009年7月21日，第三屆環境高級戰略沙龍在江陰市召開，以水環境治理的投融資機制為主題，延伸地方政府在新的節能減排的形勢之下、在科學發展觀的約束之下，如何實現投融資的可持續性。這也是國家重大專項環太湖流域技術集成子課題之一，立足江陰、面向全國，清華大學水業政策研究中心主任、中國水網顧問總編傅濤博士主持了本次會議。江陰市夏養波副市長、江陰市發改局陸禮平局長和陳欣副局長及其他代表、財政部科學研究所劉微副研究員、北京大學楊小柳教授、通用技術咨詢顧問有限公司董事薛濤和業務部總經理李宏、上海濟邦投資咨詢有限公司總經理張燎、上海城市建設投資開發總公司發展研究部業務主管王強、光大集團趙華主任、清華大學環境系水業政策研究中心副主任鐘麗錦和杜鵬博士后、北京首創股份有限公司戰略企劃部業務經理楊激文應邀參加了本次活動。

　　水環境治理問題上，政府具有不可推卸的融資投資責任，而同時政府對水價（污水處理費）的控制及貧困群體的補貼也具有不可推卸的責任。如何實現不同級政府在水環境治理中事權與財權想匹配？如何解決水環境治理融資問題——持續的、低成本的融資來源？選擇在江陰市召開本次沙龍活動具有特殊的意義：江陰的城市化進展以及污水處理行業的發展與改革均先于國內其它城市，在江陰進行試點示范對其它城市有很好的借鑒，江陰已經初步形成城鎮廠網全覆蓋，污水處理行業發展程度高，但是多樣化的投資模式改革中出現的眾多問題值得思考，污水處理設施整合、管網完善、污泥處置等方面存在著資金缺口。江陰市經濟發達，具有財政實力保障這樣一個設想的討論，包括現在江陰市具備相對健全和完善的財政資金支配使用制度、體制和自律機制，對于討論市政債券提供了基礎。

　　清華大學水業政策研究中心副主任鐘麗錦博士首先做了主題發言，結合中心多年的研究成果她指出，目前全國建成并投入運營的污水處理廠近1700座，實際投資2000多億元，而在建的1800多座污水處理廠的計劃投資約1800億元。截至2008年底全國污水處理率達到65.3%，距離國家“十一五”全國城市污水處理率不低于70%的目標存在差距。面對污水處理廠升級改造的任務、污泥的處理處置、污水處理廠的持續運營、以及城鄉協調發展中農村污水處理基礎設施建設等問題，都涉及到可持續的資金問題。

　　回顧我國污水處理行業投融資發展的歷程可以看出，我國污水處理行業發展的初期——上世紀80年代末-90年代末，國際組織和外國政府貸款起到了重要作用，城市水業投資以政府，尤其是地方政府的財政收入、借貸以及由政府主導的行政事業性收費為根本支撐，地方政府通過直接或間接擔保獲得國際貸款，形成政府借貸、項目還貸的融資模式。上世紀90年代末，在國債投資的拉動下，我國污水處理設施得到了飛速發展，中央政府發行的國債主要用于重點城市和地區的污水處理廠的建設，上世紀90年代中后期提出了征收污水處理費的政策，90年代末期，嘗試以BOT等市場化的形式引入外資進入市政公用行業，但存在一些目前已經清理的投資固定回報項目。進入市場化改革全面推動的2002年以后，市場資金大范圍進入污水處理行業，截至目前污水處理行業存在著大量以BOT、BT、TOT、托管各種各樣的市場化融資模式，帶來了不少市場化資金。同時根據國家《關于投資體制改革的決定》（2004）也鼓勵吸引多種渠道的資金進入水業，并且深化水價改革。2007年國債資金在污水處理行業的使用方式和補助重點都發生了轉移，從污水處理廠的建設方面逐步向管網和運營環節轉移，并采取“先建后補”、“以獎代補”等方式。2008年的金融危機對于水業的影響可以說是國進民退，金融危機之后民營企業、外資企業在水業的活躍度有所下降，行業的投融資方面都出現了新的聲音，包括產業基金的出現以及今年以來市政債券的一些新提法，對于行業來說也是融資結構調整的時機。

　　回顧我國污水處理行業融資的現狀可以看出，國債資金對于行業的發展起到了非常重要的作用，1998年-2005年期間，中央政府在水務領域累計投入國債資金近1000億元，其中在污水領域累計投入國債資金600余億元；截止2005年10月，國家開發銀行對于供水領域貸款約135億元，污水領域貸款約55億元。世界銀行、亞洲開發銀行、日本國際協力銀行自上世紀80年代至今，對華水業投資貸款總額超過100億美元，其中污水處理行業70余億美元（約500億人民幣）；一些城市通過發行準市政債券的形式為污水處理設施建設籌集資金，如濟南自來水公司1999年為城市供水調蓄水庫工程發債1.5億元，上海城投1999年為市政基礎設施建設發債8億元；今年3月5日國務院同意地方發行2000億元債券，由財政部代理發行，列入省級預算管理，7月份，財政部代發寧波（15億）、深圳（24億）、新疆（25億）、山東（29億）、遼寧（26億）五期地方債券119億元，而福建也聲稱將安排地方政府債券13億元專項用于污水處理設施建設；此外，根據有關部門統計，目前運營的污水處理廠中，通過BOT、TOT、BT等模式運營的污水處理廠的投資超過700億元。按照目前的不完全統計對運營污水處理系統的總投資進行估算，34%來自于國債資金、24%來自于國際組織或外國政府的優惠貸款、36%來源于市場資金、6%來源于地方財政。

　　我國污水處理行業融資目前存在以下主要問題：根據我國水污染防治法規定縣級以上政府是水環境治理的責任主體，但作為水污染治理責任主體的地方政府缺乏與之匹配的財權，同時地方政府所收取的財政資金對于行業發展而言遠遠不足的，另一方面由于《預算法》的制約，地方政府不允許發債。資金不穩定：國債資金隨著國家宏觀政策的調整而變化，隨意性強，國際組織或國外政府對中國的支持在逐年減少，強度也在逐年減弱，地方政府目前也沒有針對水環境治理的固定專項列支，這三項資金占目前污水處理行業投資的70%左右，非常不穩定。而對于另外36%的市場資金而言，存在著期限短、總量低、利率高等特點，企業的投資回報要求必然導致較高的服務價格壓力，“準”市政債券/企業債券融資成本也較高。水業的可持續發展以及水環境治理需要穩定的、成本較低的、可持續的融資來源，但是如何來實現也是我們研究且希望解答的問題。

　　江陰目前共有污水處理設施37座，城鎮污水處理率70%，據不完全統計，資產總額5.49億元，截至2007年底，江陰城鎮污水管網總長620公里，實現工業園區污水處理、污水管網全覆蓋，城市污水管網覆蓋率70%，2010年前擬建城區污水管網28公里，鄉鎮管網300公里。江陰市水業市場化改革推進較早，領先于其它城市，形式多樣，形成復雜的產權結構，如政府投資、政企合資、民營投資、村集體投資等。同時在水價改革方面，江陰市也做了大量的工作，目前污水處理費高于全國的平均水平，工業污水價格標準根據COD濃度由1.3元至2.2元不等。對于經濟發達且污水處理設施發展較為成熟的江陰市同樣面臨著投融資的問題，仍然存在很大的資金需求，包括對現有設施的升級改造、為實現環境目標新建設施、管網的建設、污泥的處置。缺乏穩定的、低成本的融資來源，江陰市不是國債資金等低成本資金重點支持的地區，而且也缺乏長期穩定的水環境治理的融資手段。產權模式多樣化的背后也影響了江陰市的政府監管等問題，污水處理行業的公共服務屬性不可改變，政府有不可推卸的投融資責任，多樣化的背后也存在著服務水平、服務質量不統一，存在設施運營績效不理想的問題。

　　財政部財政科學研究所劉微副研究員指出，政府事權的確定存在兩個原則，一是始端原則即誰污染、誰付費、誰治理，這個原則如果履行的非常完全、非常完美的話，是一個非常理想的原則。企業的污染量如果可以推算出來，可以在生產成本中包括治污費用，保證排水的達標。如果源頭不能計算，政府可以按照企業產生的污染進行收費，自行治理。在這個原則中，政府的責任就是監督、督促、管理，監督企業治理污染的效果或者是否支付相應費用。但在這個原則下也有一個問題，就是我們已經積累了一定量的污染，誰污染誰付費的原則更適合污染增量的處理，對于過去已經有的存量污染如何解決是個非常重要的問題。過去粗放的增長方式積累了很多的問題，污染的存量問題毫無疑問的變成了政府的責任。那么面對政府的責任就涉及到縱向切割問題，具體到哪級政府的責任，比如說江陰市目前的水污染現狀，其排污源頭企業過去所繳的稅收繳納給了江陰市政府、無錫市政府甚至中央政府。相比較而言還有一個橫向切割的問題，比如說松花江的治理，流域內的每一個省市均應負有責任。如果解決這些問題也就是我們今天談到的第二個原則，即誰從污染治理中受益誰負責任，誰污染誰治理原則并不能解決所有的增量問題，有可能企業所繳的排污費并不夠抵消其造成的污染，總體來說存量治理加上部分增量治理就是現在政府所要面臨的責任。這個治理肯定是個公共產品，在它治理的過程中會產生大量的正外部性，包括改善民眾的生活環境、提高人民的生活水平、提高本區域的投資環境。橫向政府間責任的界定存在困難，但是可以解決，也必須要界定，否則大量的搭便車行為、集體觀望行為解決不了。以太湖治理為例，周圍縣市的受益是可以量化的，但需要很多扎實的基本調研和計算工作。在目前的財政體制下，要想做到事權和財權的對應困難很大，中央集中了大部分，必須以轉移支付的方式分解下來，事權和財力的對應更適合于解決縣、市的問題。在江陰市治污的財力中，上級政府有一點必須要明確的就是轉移支付，這是一個前提條件，歷史在江陰市形成了存量污染，而江陰市政府僅是曾經受益的最低層面。

　　另一個解決辦法就是對污染企業重賦重稅，就是代記原則，原來企業造成的污染由新的企業負責，但這種辦法操作的權利不在江陰市，畢竟江陰市沒有稅權。再一個解決辦法就是今天討論的市政債券問題，目前我國的財政體制造成基層政府財政困難，財權不斷上升，但事權又下放到基層政府，這就是造成縣縣財政困難的兩個矛盾，積累了大量的債務。在水污染治理中如果通過發行市政債券融資的話并不是一個好的選擇，畢竟它速度慢、程序復雜、需要大量的準備如審批評估程序，且進展是不可預期的，是一種產品，對政府來說是新事物。但從中長期來看，它的優勢就是可以樹立政府形象，對于提高江陰市責任政府、透明政府的形象意義重大，在向投資商、民眾、上級政府展示江陰風采的過程中鍛煉了我們的政府。

　　江陰市發改局陳欣副局長在聽取專家見解之后也談了江陰市的實際情況，江陰市是全國改革開放的十八個示范樣板之一，目前面積988平方公里，轄十六個鎮、區，戶籍人口120萬，外來常住人口80萬，未來總人口基本穩定在200萬左右，目前由于環境的因素，勞動密集型企業正在逐步搬遷、轉移。2008年江陰市完成GDP1530億、財政收入245億，擁有22家上市公司，其中今年上半年各項指標增長的比較好，財政收入、GDP都在10%以上，服務業發展比較快，在經濟危機面前應對比較好，產業轉型比較順暢。目前江陰有38家集中式污水處理廠（不包括企業的預處理廠），其中在建1家，城區4家，城區4家共投資4.6億，總規模43萬噸，城區已建管網98公里、總投資5.4億，城區污水處理率達85%。鄉鎮污水廠及管網的總資產超過17.4億，其中廠資產10.8億、管網資產6.6億。經過十年的建設時間特別是近五年的建設，江陰市已經具備28億廠網的總資產。2008年考慮到下一步的發展，編制了江陰市污水處理規劃，到2020年中心城區污水處理廠初步定在14家。目前存在投融資的瓶頸問題，近幾年雖然一直堅持以政府為主導、市場運作、多元投入，加大財政投入并且積極引進社會資本，但如果要實現污水處理廠運行良好、規范的話，就不能按照過去的方式建設下去，預計未來5年將會投入15億以上的資金完善管網以及污水廠的擴建、改造，未來的資金缺口比較大。

　　針對地方政府發行市政債券的問題，與會專家展開了激烈的討論，上海城市建設投資開發總公司發展研究部王強以上海市經驗為例闡述了水價是解決水業投融資問題的基礎。對于金融危機后水行業國進民退的現象，北京大學楊小柳教授談了自己的看法，發行地方市政債券也是市場化的行為，但是目前污水處理行業并不能讓投資方看到回報。水行業不是暴利但具備長期、微利的盈利特點，這對于需要長期、微利投資的跨國企業是首選。江陰市發改局陸禮平局長則指出低成本融資的地方政府債券是存在風險的雙刃劍，歸結于以下三點：一、地方政府的財政財力是決定其是否可以作為融資主體的首要條件；二、融資資金的使用方向應該具有嚴格的限定，投向于污水處理行業無法市場化的部分；三、保證低成本的融資屬性，簡化融資的操作環境。江陰市水污染的治理走在全國前列，目前正準備通過實現城鄉供、排水同步一體話均勻分擔民眾所應承擔的費用。目前的工作要求與現實環境存在一個困難的過渡期，更關注結果的行為方式使得低成本的融資過程缺乏監控。界定政府、企業、居民在水污染治理中所應承擔的責任，按照其承受能力制定價格。中投證劵公司結構融資部許源副總經理指出投資回報率是與風險相關的，可以引入北京地鐵修建的PPP（公私合營）模式，政府投資放在不存在市場化可能性的地方，其余均市場化融資并與企業一起運營，建議核算水行業內各部分的投資回報率。上海濟邦投資咨詢公司張燎總經理強調了污水處理行業的公共服務屬性，如果政府以低成本的方式成功融資，有可能摒棄市場化的公共服務模式，造成公共服務的成本不會降低，增加使用成本。因而在政府融資降低污水處理行業投資成本的同時，還要堅持在設計、建設、運營等其他環節盡量充分引入市場競爭機制。

　　江陰市副市長夏養波強調了環境治理的政府責任，針對目前地方財政資金的有限性，他相信市政債券的突破不僅可以減輕政府的財政負擔，同時可以有效的促進環境保護、環境治理的工作。傅濤博士最后總結歸納了本次沙龍活動，市政債券在國外非常流行，但中國特殊的政治體制造成中央政府對地方政府信任的缺失，通過在法國考察強烈體會到，法國的市、鎮政府是民選的、是可以破產的，包括美國的州政府，但我國的省、市、縣所有政府都是中央外派的，不存在破產的可能性，我國的市政債一直未能推行也正因為責任的缺失。我國市政債券發行類似于國有控股公司的上市，國企改革中優秀的資產優先上市，意義相同。目前集合了優秀的咨詢機構、研究機構、財政部門以江陰市為試點研究國家重大專項的課題，希望通過試點研究對于低成本、可持續性的水業投融資有所突破。

往屆回顧

第二屆環境高級戰略沙龍：污水處理專業運營的方向

第一屆環境高級戰略沙龍：迎接環境管理體制改革的新紀元

編輯：周蕓