清華大學水業(yè)政策研究中心

在國家“節(jié)能減排”戰(zhàn)略推動下，我國已經(jīng)進入高速建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾處理廠的發(fā)展時期。目前，全國建成投入運營的城鎮(zhèn)污水處理廠近1500座，同時尚有約800座污水處理廠正在建設(shè)當中；已建成生活垃圾無害化處理廠（場）460座。大量數(shù)目污水處理廠和垃圾處理廠（場）建設(shè)落成，必然會積極促進實現(xiàn)減排目標；但是，我國環(huán)境設(shè)施目前面臨一些運營難題，導致設(shè)施建成之后就進入“休眠”狀態(tài)，難以發(fā)揮減排功能，必須引起關(guān)注。

運營資金缺乏導致設(shè)施建而不運。污水處理、垃圾處理設(shè)施建成之后，運營資金短缺已經(jīng)成為設(shè)施低負荷運營或者停運的主要原因之一，“曬太陽”工程在環(huán)境治理領(lǐng)域中屢見不鮮。據(jù)有關(guān)報道，河南省在今年5月份有30座污水處理廠由于沒有穩(wěn)定運行受到環(huán)保部門通報批評；在污水處理費收繳情況相對理想的山東省，其已建成的151座污水處理廠中有42座運營負荷低于75%；杭州某污水處理廠實際處理量不足設(shè)計能力的十分之一。根據(jù)中國水網(wǎng)等機構(gòu)的研究，2007年全國城市污水處理設(shè)施平均利用率（污水處理設(shè)施利用率=污水處理廠污水處理良/污水處理廠處理能力×100%）僅為60.32%，除了管網(wǎng)不配套，污水處理費征收困難和污水處理設(shè)施運營經(jīng)費不落實是造成設(shè)施利用率低下的重要原因。

財政資金在環(huán)境領(lǐng)域直接投資難以產(chǎn)生資金放大作用。財政資金在環(huán)境領(lǐng)域的使用通常是“重建設(shè)、輕運營”，地方政府為了獲得中央相關(guān)財政補貼，常常為了獲得更多資金而夸大項目建設(shè)規(guī)模，而對于設(shè)施運營的考慮則嚴重不足，致使許多環(huán)境設(shè)施成為擺設(shè)，造成大量資金浪費，而且環(huán)境治理目標無法實現(xiàn)。

2008年底，中央發(fā)布4萬億投資計劃，是希望通過中央政策性資金的帶動作用，吸引更多的地方資金和市場資金進行投資。但是，各級財政資金以地方城市政府為使用主要主體，在稅收縮減、土地收入減少的情況下，資金撥付給地方政府之后難以實現(xiàn)中央所期望的地方資金的放大效應；同時，地方政府由于《預算法》的限制，缺乏有效的市場融資手段，中央財政資金在環(huán)境領(lǐng)域中直接投資的方式難以發(fā)揮市場資金的放大效應。另一方面，財政資金限制了具有市場融資手段的社會企業(yè)使用，因而，就造成了環(huán)境領(lǐng)域財政資金缺乏市場通道，投資放大能力受限。

環(huán)境服務(wù)價格水平低下，不能滿足設(shè)施運營資金需求。盡管我國已經(jīng)在各城市開征污水處理費和垃圾處理費，但是目前污水處理費或垃圾處理費收費標準均低于設(shè)施運營全成本。以污水處理費為例，根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前我國36個重點城市污水處理費平均費率為0.65元/立方米，全國城市平均則不足0.4元/立方米，低于有關(guān)部門要求的標準（0.8元/立方米），而污水處理廠處理成本為1.1-1.2元/立方米，如果考慮污泥處置的成本，則污水處理廠的全成本則更高，約1.5元/立方米。此外，污水處理費或垃圾處理費都存在收繳不足問題，影響設(shè)施運營經(jīng)費籌集。

為了解決環(huán)境設(shè)施運營問題，以實現(xiàn)減排目標，有效實現(xiàn)資金放大的效果，我們對政府資金財政使用方式提出以下建議：

1、建立基于環(huán)境治理效果的財政專項資金補貼機制

建議國家建立基于環(huán)境設(shè)施治理效果進行政府財政補貼機制，即對環(huán)境設(shè)施運營環(huán)節(jié)給予補貼，可以有效提高設(shè)施運營者積極性，并能夠保證設(shè)施正常運營，切實實現(xiàn)減排目標，改善環(huán)境質(zhì)量。

財政資金運營補貼有不同的方式，最可行的是設(shè)立省級環(huán)境設(shè)施運營補助基金根據(jù)COD等主要污染物的去除效果確定政府補助數(shù)量，也可以設(shè)立環(huán)境設(shè)施企業(yè)運營稅收減免與補貼機制。事實上，基于環(huán)境設(shè)施治理效果的政府補貼機制在國際上很多國家的環(huán)境管理中都有成功經(jīng)驗，如美國、哥倫比亞、巴西等。

目前，中國產(chǎn)生的城市污水約350億噸/年，污水處理能力8000噸/日。按照70-80%的設(shè)施負荷率計算，年處理污水約200億噸。按照目前的運營成本（1.1-1.2元/立方米），需要處理費用230億元/年，目前各地實收污水處理費不足100億，而且中小城市所收的污水費的相當一部分被用在了新設(shè)施的建設(shè)投資上，當然也有部分大城市進行了運營財政補貼，兩者加減后總體運營費來源估計在60-80億/年，缺口巨大。

由于設(shè)施有固定的設(shè)施折舊費用和人員費用，運營缺口一旦缺乏，就會造成優(yōu)先考慮設(shè)施折舊費用和人員費用，設(shè)施不能正常運營。如果是20%左右的少量缺口，會導致監(jiān)管政府和運營者協(xié)商同意下的降低標準運營，如果是更大的資金缺口，就會地方政府和運營者共同同意下的造成設(shè)施的整體停運或者不處理溢流。

經(jīng)過測算，如果中央財政每年能夠拿出50億元的補貼資金，并引導地方政府進一步完善污水收費，能夠保障設(shè)施運營，激活大部分浪費的設(shè)施投資。

2、公平使用財政運營補貼資金，有效拉動設(shè)施投資

以環(huán)境質(zhì)量改善為目標的資金補貼機制中，應當將各種類型企業(yè)同等對待，即無論是國有企業(yè)，還是私營部門，只要能夠有效地完成環(huán)境治理目標，就有申請財政補貼資金的平等權(quán)利。

污水處理費的補貼不僅能夠保障污水處理設(shè)施的正常運營，而且由于運營設(shè)施的運營費用得以保障，能夠現(xiàn)有引導社會資本的市場投資。初步測算，由于污水處理設(shè)施是基礎(chǔ)設(shè)施投資，而且其特許經(jīng)營權(quán)是20-30年，考慮到財務(wù)折現(xiàn)因素，運營費補貼的投資拉動比例是12-15倍。也就是50億/年的投資補助，如果充分利用，可以有效拉動市場投資600-750億。

因此，逐步將財政資金的直接投資引導轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接運營補貼，不僅能夠避免資金的浪費使用，有利于提高資金效率，有利于市場的公平，而且能夠使政府有限的資金起到市場引導的作用，通過市場主體實現(xiàn)市場資金的有效“放大”。

編輯：全新麗