清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心

在國際金融危機(jī)的影響下，中央政府在2008年底同時(shí)調(diào)整國家財(cái)政政策和貨幣政策，并出臺以投資拉動為核心的4萬億投資計(jì)劃，以期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，其中強(qiáng)調(diào)要將實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)列為中央投資重點(diǎn)支持方向，加大環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入，加快城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)流域水污染防治。上一輪國債資金積極推動了我國污水處理、垃圾處理的發(fā)展；此次國家擴(kuò)大內(nèi)需政策對于發(fā)展我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)、解決環(huán)境問題而言，以及對于培育“產(chǎn)業(yè)化”轉(zhuǎn)型期的環(huán)境產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)而言，無疑都是重大利好消息。但是，我國目前環(huán)境設(shè)施（包括污水處理、垃圾處理等）建設(shè)和運(yùn)營，以及環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展中仍然有一些值得關(guān)注的問題。

1、有限的政府資金不能完全滿足環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資需求

發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)需要大量資金投入，根據(jù)有關(guān)部門和研究機(jī)構(gòu)的預(yù)測，從2008年到2010年，我國僅城鎮(zhèn)供水行業(yè)的投資需求就為1200億元，污水處理行業(yè)的投資需求則超過了4000億元；此外，城鎮(zhèn)固體廢物處理處置以及日益嚴(yán)重的農(nóng)村（水、廢棄物等）環(huán)境問題都需要巨大資金的支持。因而，可以投入到環(huán)境產(chǎn)業(yè)的新一輪政府資金雖然有接近1000億的盤子，但是與發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)的實(shí)際近萬億的資金需求仍然有較大的差距。

2、政府資金對市場資金產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”

2002年以來，城市供水、污水處理和垃圾處理領(lǐng)域已經(jīng)初步建立了以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)的市場機(jī)制體系，在價(jià)格政策的支持下，一批企業(yè)主體迅速成長，有效提供了建設(shè)資金，提高了運(yùn)營管理的效率。目前城市供水、污水處理和垃圾處理領(lǐng)域市場資金的提供比例約50%。

政府資金因?yàn)槌鍪挚?、出拳重，?dāng)政府資金與市場資金同時(shí)投資在同一個(gè)領(lǐng)域時(shí)，由于缺乏科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)，會對市場資金產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”，這一現(xiàn)象在此次中央政府提出4萬億投資計(jì)劃以及重點(diǎn)支持污水、垃圾處理領(lǐng)域的政策時(shí)就非常明顯。有關(guān)主管部門曾在5天之內(nèi)收到各地上報(bào)的500份污水廠申建單；同時(shí)，一些地方政府對社會資本進(jìn)入污水、垃圾處理等領(lǐng)域，因?yàn)檎Y金的進(jìn)入，突然轉(zhuǎn)變?yōu)榫芙^態(tài)度。不僅影響了吸引投資的總量，影響了投資項(xiàng)目的資金使用效率，也影響了已經(jīng)形成的市場秩序。

3、管網(wǎng)建設(shè)滯后導(dǎo)致污水處理廠低效運(yùn)營。

上個(gè)世紀(jì)90年代在國債資金的支持下，我國污水處理廠的建設(shè)得到了迅速發(fā)展，但是由于投資“重水廠、輕管網(wǎng)”，很多污水處理廠在建成之后卻因?yàn)楣芫W(wǎng)不配套而不得不低負(fù)荷運(yùn)營甚至停運(yùn)。2006年，國家發(fā)改委曾在有關(guān)建議中指出政府資金主要用于污水管網(wǎng)、垃圾收運(yùn)系統(tǒng)的建設(shè)；污水處理廠、垃圾處理設(shè)施應(yīng)逐步由社會投資主體來投資建設(shè)?！罢ňW(wǎng)、企業(yè)建廠、市場化運(yùn)營”模式近年來已悄然而生，成為一種合理的模式，但是管網(wǎng)投資不足、廠網(wǎng)不配套仍然是困擾眾多城市污水處理的普遍問題。

此外，我國城市污水處理廠還存在建設(shè)規(guī)模過大的問題。地方為了申請到更多的國債資金，通常會盲目擴(kuò)大污水處理廠的建設(shè)規(guī)模，也會導(dǎo)致污水處理設(shè)施建成之后卻處于閑置狀態(tài)。

4、價(jià)格和收費(fèi)政策不能支撐市場資金投向管網(wǎng)或農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域。

近年來政府通過引入市場機(jī)制和社會主體，吸引了不少社會資金投資到我國的污水、垃圾處理領(lǐng)域，積極促進(jìn)了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，對于污水管網(wǎng)、垃圾收運(yùn)系統(tǒng)，以及目前亟需大量資金投入的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施來說，都是資金沉淀性強(qiáng)、投資低收益甚至無收益的領(lǐng)域，如果完全進(jìn)入市場投資，將會產(chǎn)生極大的價(jià)格壓力，影響社會穩(wěn)定。因此，如果沒有政府投資的大力支持，市場資金難以有效進(jìn)入管網(wǎng)和農(nóng)村領(lǐng)域，就會出現(xiàn)設(shè)施建設(shè)資金難以系統(tǒng)落實(shí)的問題，從而進(jìn)一步導(dǎo)致環(huán)境治理系統(tǒng)中處理處置環(huán)節(jié)（如污水處理廠、垃圾處置廠等）的癱瘓。事實(shí)上，政策在市場機(jī)制不能覆蓋的污水管網(wǎng)和農(nóng)村環(huán)境領(lǐng)域的投資也是一種政府盡到投資責(zé)任的國際慣例。

國家以國債形勢，加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是必要之舉，但必須有效完善政府資金和市場資金的投資組合，提高環(huán)境投資質(zhì)量，充分發(fā)揮投資效益，為此，我們對如何用好新一輪的環(huán)境投資提出以下建議：

1、政府用國債投資污水管網(wǎng)，讓社會資本投資污水處理廠。

對于環(huán)境處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，城市污水管網(wǎng)、垃圾收運(yùn)系統(tǒng)等環(huán)節(jié)由于投資浩大、資本沉淀性強(qiáng)，社會資本一般都難以介入，這就需要政府來投資，建議作為國債資金投資的重點(diǎn)；另一方面，污水處理廠、垃圾處理廠等項(xiàng)目的建設(shè)則完全可以通過引入市場機(jī)制，用服務(wù)價(jià)格來引導(dǎo)，由社會資本進(jìn)行投資；這種“政府建網(wǎng)、企業(yè)建廠”的模式已經(jīng)取得許多成功經(jīng)驗(yàn)。初步估算，“十一五”期間的后兩年，污水管網(wǎng)投資需求超過300億，是國債投資的優(yōu)先投資方向。

2、農(nóng)村環(huán)境設(shè)施由政府投資，但是設(shè)施運(yùn)營服務(wù)要市場化

由于農(nóng)村地區(qū)支付能力低下，對于農(nóng)村供水、污水處理、廢棄物處置等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，社會資本也難以介入，需要由政府國債來投資，“十一五”期間的后兩年需要投資總量在100億以上。但是為了提高服務(wù)的效率和水平，需要設(shè)立市場主體進(jìn)入的機(jī)制，讓市場主體提供運(yùn)營服務(wù)，農(nóng)村被服務(wù)主體只需要支付直接運(yùn)營成本。

3、實(shí)現(xiàn)政府資金與市場效率的有效結(jié)合

政府和企業(yè)各具優(yōu)勢，政府融資成本低且設(shè)施國有利于安全，企業(yè)運(yùn)營因?yàn)楦偁帣C(jī)制效率較高。通過不同的投資機(jī)制設(shè)計(jì)，可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢。其一，完善“政府-企業(yè)伙伴”投資機(jī)制，鼓勵(lì)政府投資與市場效率進(jìn)行結(jié)合，允許政府投資的污水管網(wǎng)設(shè)施等資產(chǎn)與市場投資的污水處理廠由市場主體統(tǒng)一運(yùn)營，杜絕事業(yè)單位性的服務(wù)主體。其二，在政府投資必須以股權(quán)形式存在時(shí)，鼓勵(lì)政府投資回報(bào)部分返回企業(yè)以降低服務(wù)價(jià)格壓力。這兩種組合都能夠發(fā)揮政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢，有利于在環(huán)境服務(wù)價(jià)格相對較低背景下，實(shí)現(xiàn)企業(yè)合理收益和效率提高。

編輯：全新麗