為了了解掌握國家計委、財政部、建設部、國家環(huán)保總局《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》（計投資[2002]1591號）下發(fā)以來的執(zhí)行情況，研究解決各地城市污水和垃圾處理產業(yè)化發(fā)展中所存在的問題，進一步推動產業(yè)化進程，2003年9-11月，由國家發(fā)展改革委和員會和建設部委托清華大學等單位對全國城市污水和垃圾處理產業(yè)化進程進行了調研。專家組在重慶、北京、西安、南京、深圳舉行了相關片區(qū)的調研會，并實地考察了若干污水和垃圾處理項目，就各地城市污水和垃圾處理產業(yè)化發(fā)展情況獲得了大量的一手信息。調研報告集中討論了城市污水處理產業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，提出相關建議。本文是調研報告中關于城市污水部分的主要綱要。

一、城市污水處理產業(yè)化、市場化目標及內涵

　　我國90%的污水處理及配套系統(tǒng)還是事業(yè)單位或準事業(yè)單位的運營方式，致使投資匱乏、效率低下、職責不分，市場機制無法發(fā)揮，不能適應城市化發(fā)展的建設要求和效率要求，因此城市污水處理行業(yè)改革的首要任務是進行產業(yè)化改造。城市污水處理產業(yè)化的目的是推動城市污水處理行業(yè)的發(fā)展，促進產業(yè)鏈的良性循環(huán)。
　　市場經濟條件下，改革與發(fā)展的最終目標是效率和效益，通過提高效率，最終實現(xiàn)公眾利益、社會利益和環(huán)境效益。產業(yè)化關鍵是改變了原來的投資、建設和運營體系，單純的產業(yè)化發(fā)展不能從根本上保障高效率目標的實現(xiàn)。所以城市污水處理的產業(yè)化應該是市場經濟條件下高效的產業(yè)化，需要以市場化為手段，利用市場機制，通過引入符合行業(yè)特征、有限且有效的競爭，降低成本，提高效率。
　　具體而言，城市污水處理產業(yè)化、市場化發(fā)展主要任務包括：
　　1)改變原來事業(yè)單位的組織形式，實現(xiàn)運營主體企業(yè)化；
　　2)清晰界定政府與企業(yè)的責權利關系，政企分開；
　　3)完善產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，壯大產業(yè)主體；
　　4)完善價格機制，建立合理的政府補償機制；
　　5)形成開放式、競爭性的投資、建設、運營格局，實現(xiàn)投資主體多元化、運行管理市場化。

二、 城市污水處理產業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀

　　我國是一個水資源極度緊缺的國家。隨著我國城市建設快速發(fā)展，城市水污染問題日益突出，水資源緊缺的矛盾日益加劇，城市污水集中處理成為水污染治理的首要任務。改革開發(fā)以來，我國城市污水處理行業(yè)取得了蓬勃的發(fā)展。截至2002年底，全國共有254個城市建有污水處理廠537座，處理能力達到3578萬立方米/日，污水處理率為39.97%。全國涌現(xiàn)出了一大批從事污水處理設施建設、運營管理、污水設備成套提供及污水技術開發(fā)的專業(yè)人才。根據(jù)“十五”計劃綱要和《“十五”城鎮(zhèn)化發(fā)展重點專項規(guī)劃》，“十五”期間要新增城市污水日處理能力2600萬立方米，2005年城市污水集中處理率達到45%，50萬人口以上的城市達到60%以上。實現(xiàn)上述目標，需要巨大的資金投入，僅靠各級政府財力遠遠不夠。行業(yè)內部傳統(tǒng)污水處理國營企業(yè)正在積極進行產權結構改制的探索，社會資本開始涉足城市污水處理行業(yè)。總之，城市污水處理產業(yè)化的市場需求已經產生，產業(yè)化所必需的人力、財力、物力條件已經具備，產業(yè)化所依賴的產業(yè)鏈已經初步形成，產業(yè)化已成為城市污水處理行業(yè)改革發(fā)展的主要方向。
　　目前，我國城市污水處理行業(yè)改革處于不斷探索和深化的過程中。2003年9月的十六屆三中全會明確提出了對公用事業(yè)進行開放，允許社會資本進入公共行業(yè)；同時，要求在壟斷行業(yè)放寬市場準入，引入競爭機制。這為城市污水處理產業(yè)化發(fā)展提出了新的要求和契機。
　　通過調研發(fā)現(xiàn)，我國城市污水處理產業(yè)化發(fā)展在產業(yè)政策、產業(yè)主體、投融資體制、價格機制等方面取得了初步的成效。
　　1、行業(yè)達成基本共識，出臺一系列產業(yè)化、市場化政策
　　國家陸續(xù)出臺了一系列有關城市污水處理產業(yè)化發(fā)展的規(guī)范性指導政策，如國家計委、財政部、建設部、國家環(huán)保總局《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》（計投資[2002]1591號），建設部《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城[2002]272號）等，明確了城市污水處理行業(yè)改革的方向，加速統(tǒng)一了地方政府和公眾對城市污水處理行業(yè)改革方向的認識。各地方政府和有關行政管理部門根據(jù)國家宏觀政策框架，相繼出臺了一些實施細則和指導意見。如福建、遼寧、山東及海南等省出臺了關于推進城市污水處理產業(yè)化發(fā)展的意見和規(guī)定，江蘇、河北省政府提出了關于進一步推進城市市政公用事業(yè)改革的意見，北京、河北和深圳等地頒布市政公用事業(yè)特許經營辦法。相關政策體系有力地支持和推動了城市污水處理產業(yè)化的發(fā)展。
　　2、初步建立了污水處理收費體系
　　建立污水處理收費體系是產業(yè)化發(fā)展的重要標志。2002年底，除西藏自治區(qū)外的30個省（區(qū)、市）全部實行了污水處理收費制度。征收污水處理費的城市共325個，占全國660個城市的49.2%。收費城市主要集中在地級以上城市，實行污水處理收費制度的地級以上城市189個，占收費城市總數(shù)的58.2%；實行污水處理收費制度的縣級市增長較快，已達到136個，占收費城市總數(shù)的41.8%。2002年，以建立和實施污水處理收費制度為基本條件，全國325個實行污水處理收費制度的城市，近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)向企業(yè)化管理過渡，有7%實現(xiàn)了完全意義上的企業(yè)化改革。
　　3、不同區(qū)域有了不同程度的產業(yè)化發(fā)展
　　不同地區(qū)的社會、經濟發(fā)展水平不同，城市污水處理產業(yè)化發(fā)展的程度有所區(qū)別，總體而言，可以分為三大類：
　　第一類是以北京、上海、深圳等經濟發(fā)達城市為代表。在大量投資建設的拉動下，該類城市的污水處理已進入產業(yè)化逐步完善期。管理部門對市場化的理解逐步深刻，不僅關注引資因素，更關注效率的核心目標；產業(yè)化相關政策陸續(xù)出臺，政府監(jiān)管已經基本到位；傳統(tǒng)國營企業(yè)主體完成改制，企業(yè)競爭力明顯提高。
　　第二類是江蘇、浙江、廣東等沿海地區(qū)具有一定經濟基礎的城市，大都出臺了一些城市污水處理產業(yè)化、市場化發(fā)展的促進性政策，明確了發(fā)展方向；收費體系逐步建立和完善，政府資產和行業(yè)監(jiān)管的角色正逐步理順；呈現(xiàn)較好的競爭態(tài)勢，逐漸成為投資的熱點區(qū)域。
　　第三類是內地省市在國債等國家財政支持政策的促進下，在國家污水處理產業(yè)化政策的要求下，被動或主動地都以文件的形式確認了產業(yè)化的發(fā)展方向，積極開展了引資為主要目標的產業(yè)化探索；污水收費初步建立，傳統(tǒng)行業(yè)主體的改制滯后。
　　4、各種資本積極引入，產業(yè)結構逐步優(yōu)化
　　以深圳水務集團和北京排水集團為代表的傳統(tǒng)污水國營企業(yè)，積極進行了產權結構的改制，提高了市場競爭力也帶動了產業(yè)結構的優(yōu)化調整。社會資本開始通過以首創(chuàng)股份為代表的眾多上市公司或投資公司涉足城市污水處理行業(yè)。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務和環(huán)境集團均已不同程度地投資中國污水處理行業(yè)。

三、 存在問題及其原因分析

　　城市污水處理行業(yè)面臨著全方位的產業(yè)轉型，這是一個復雜、長期的過程。整體而言，目前我國城市污水處理產業(yè)化發(fā)展處于起步階段，和最終目標仍有不小的差距。產業(yè)化過程中主要面臨著以下幾方面的問題：
　　1、政策、法律體系不完善
　　1） 產業(yè)化的規(guī)范性政策不完善
　　首先，地方關于產業(yè)化的方向性政策不夠明確，仍有大部分省市政府至今未制定下達相關文件，明確城市污水處理產業(yè)化、市場化方向的第一步工作仍未完全到位。各地的產業(yè)化推進缺乏結合實際的系統(tǒng)性規(guī)劃，具體實施過程中存在盲從、混亂的現(xiàn)象。其次，行業(yè)缺乏特許經營規(guī)范性條例標準化合同文本，目前只有北京、河北和深圳市出臺了特許經營管理辦法，國家還沒有出臺有關特許經營的規(guī)范性條例，沒有對特許經營過程中各方的責權利作科學、明確的定位，而且業(yè)內還沒有完整的可作為依據(jù)的標準化合同文本，所以在特許經營協(xié)議達成和具體實施過程中，各方責權利混亂，存在相互推諉、扯皮及爭權的現(xiàn)象，以及因為一些外部原因而造成違約的現(xiàn)象（如政策改變等），這些都加大了政府、企業(yè)以及公眾所承擔的風險，加大了交易成本。再次，中央及各地相關政策規(guī)定中仍有缺項，如缺乏政府對于企業(yè)投資與財務的監(jiān)管政策，缺乏對各項資產（特別是管網系統(tǒng)）投資結構的明確規(guī)定等。
　　2） 激勵機制不落實，優(yōu)惠政策不明確
　　激勵機制是推動產業(yè)化發(fā)展的重要手段，在一定意義上也表現(xiàn)為政府對污水處理行業(yè)的政策性補貼。但在中央制定相關政策中沒有涉及污水處理行業(yè)轉制后的營業(yè)稅或所得稅優(yōu)惠問題，改制后的城市污水處理企業(yè)稅負壓力較大。四部委《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》中指出，政府對城市污水處理企業(yè)以及項目建設的生產用電按優(yōu)惠用電價格執(zhí)行。但在調研過程中發(fā)現(xiàn)，各地沒有明確的規(guī)定生產用水用電優(yōu)惠的具體實施細則，致使部分企業(yè)能源消耗費用比重較大。
　　3） 缺乏有力的法律、法規(guī)保障
　　現(xiàn)有關于城市污水處理產業(yè)化的文件多為指導性意見，法律效力較低，缺乏從法律層次上對產業(yè)化、市場化方向的明確肯定與規(guī)定。產業(yè)化的一系列配套政策，如稅收優(yōu)惠、特許經營、收費手段等都沒有在法律、法規(guī)中得到確認、規(guī)范與保障。近期通過的《中華人民共和國行政許可法》將于2004年7月1日起執(zhí)行，該法是各個部門關于行業(yè)監(jiān)管的法律依據(jù)，對于各項規(guī)章制度的制定提出了新的嚴格的規(guī)范與限制，污水處理行業(yè)的各項監(jiān)管政策需要及時依據(jù)其精神進行相應的修改或升級，以免在實施中出現(xiàn)矛盾。
　　出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的。首先，城市污水處理產業(yè)化是一新事物，各項法規(guī)、政策需要通過實踐不斷的完善；其次，部分地方政府對于自身在改革過程中的職能與定位有認識上的誤區(qū)，一些需要地方根據(jù)實際情況制定的具體實施政策沒有落實，甚至一些地方對城市污水處理產業(yè)化發(fā)展仍有顧慮，被動、消極地推行產業(yè)化；再次，由于各地污水處理產業(yè)化的基礎及發(fā)展所處階段不同，各地政府對于產業(yè)化的理解和認識會有所區(qū)別，對于產業(yè)化發(fā)展的規(guī)劃部署及政策需求也不盡相同，這也會影響各地制定和出臺產業(yè)化政策的積極性和進程。
　　2、產業(yè)主體及市場發(fā)育欠缺
　　1） 產業(yè)分散、規(guī)模不足，企業(yè)改制滯后
　　全國537座污水處理廠分布于600多個城市，產業(yè)分散、規(guī)模不足，無論是企業(yè)還是行業(yè)整體都缺乏規(guī)模效應；信息封閉、管理落后、各自為政、沒有統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會，行業(yè)內本來就有限或薄弱的資金、人才、技術、設備、培訓等資源不能實現(xiàn)有效的調配和流動。目前全國仍有大部分城市的污水處理單位沒有實現(xiàn)完全的企業(yè)化運作，政企不分、政事不分、效率低下的現(xiàn)象普遍；部分已轉制的企業(yè)，也存在一些問題，比如冗員過多效率低下造成成本增加，政府難以承擔企業(yè)轉制過程中由于人員安置等原因所引發(fā)的改革成本，企業(yè)化后必須計提折舊致使企業(yè)發(fā)展的壓力加大等。我國城市污水處理產業(yè)缺乏有力的市場主體，企業(yè)主體經驗和規(guī)模不足、產業(yè)集中度不高，缺乏競爭力。
　　2） 市場競爭不規(guī)范
　　城市污水處理產業(yè)化發(fā)展處于起步階段，還未完全形成公平競爭的市場環(huán)境，不正當?shù)氖袌龈偁幒鸵恍┑貐^(qū)地方保護主義較嚴重。部分地方政府在投資多元化政策中，給予外資企業(yè)以“超國民”待遇，國內企業(yè)與國際企業(yè)不能公平競爭。
　　3） 產業(yè)鏈發(fā)育不健全，缺乏與相關行業(yè)的橫向戰(zhàn)略聯(lián)盟
　　我國污水再生利用環(huán)節(jié)發(fā)展速度緩慢，發(fā)展規(guī)模較小，制約了污水資源化，影響了整個產業(yè)鏈的良性循環(huán)。同時，城市污水處理是個相對壟斷且綜合性的產業(yè)，其發(fā)展需要包括投資、設計、建設、運營、技術設備配套以及咨詢、服務等在內的各產業(yè)單元的相互配合。研究國際著名水務集團的特點不難發(fā)現(xiàn)：國際水務投資都是以戰(zhàn)略聯(lián)盟形式組成的，是集合了投資、工程、運營、服務等領域國際巨頭的優(yōu)化戰(zhàn)略組合體的聯(lián)合擴張。而我國目前與污水處理行業(yè)相關的設計、咨詢、技術設備制造等行業(yè)發(fā)展程度不一，缺乏橫向的強強聯(lián)合。
　　我國城市污水處理產業(yè)主體和市場之所以發(fā)育欠缺，主要是由于目前我國城市污水處理行業(yè)仍處于產業(yè)化發(fā)展的初級階段，企業(yè)、政府都處于轉型過程中，各項規(guī)章制度仍不完善，多年來事業(yè)化運作所留下的影響還未消除。產業(yè)主體仍處于企業(yè)化改制過程中，現(xiàn)有的污水處理企業(yè)多是從原來的事業(yè)單位轉變而來的，缺乏獨立運營的經驗和市場運作理念，企業(yè)發(fā)展基礎較差。政府處于轉型初期，在角色定位及職能實施仍不到位，對企業(yè)行為還有一定程度的行政干預；政府對于產業(yè)規(guī)模、產業(yè)組織的發(fā)展方向認識不明確，大型城市尤其是特大型城市，在城市層面上進行以打破壟斷為目標對污水處理行業(yè)的簡單拆分，不利于本來就很弱小的企業(yè)主體的成長，破壞城市水業(yè)已經非常脆弱的產業(yè)組織結構；對于市場缺乏監(jiān)督與管理，甚至出現(xiàn)不對等的差別待遇，影響了國內企業(yè)和市場的健康發(fā)展。另外，我國行業(yè)協(xié)會沒有切實的發(fā)揮作用也是制約產業(yè)主體和市場發(fā)育的重要原因之一，城市污水處理行業(yè)至今沒有專門的行業(yè)協(xié)會，政府、企業(yè)與公眾間缺乏有效的橋梁。
　　3、收費制度實施不到位
　　由于《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》中規(guī)定：“已建有污水、垃圾處理設施的城市都要立即開征污水和垃圾處理費，其他城市應在2003年底以前開征”；且開征城市污水處理費是國家發(fā)展改革委員會規(guī)定申請國債項目的先決條件之一，所以各地收費政策體系初步形成，但在具體實施過程中仍存在諸多問題。
　　1）開征面小，收費率較低
　　截至2002年底，全國仍有50.8%的城市未開征污水處理費；除直轄市和西藏自治區(qū)外，收費面最低的是湖南省，僅為13.8%。全國污水處理費的收繳率為68.2%；不同省市中，收繳率最低的河北省為36.9%。
　　2） 收費總量不能有效支撐運營
　　以山東省為例，污水處理廠運轉費用嚴重不足，不能滿負荷運轉，時開時停或半運行。目前運轉正常的蓋家溝、海泊河等污水處理廠，總運行成本約1.12元/立方米，但全省平均污水處理收費標準為0.319元/立方米，僅占成本的28.5%。據(jù)初步估計，三峽庫區(qū)19座污水處理廠年運行經費需6800萬元（不含折舊），而2002年庫區(qū)13個區(qū)縣實際征收污水處理費只有1216萬元，運行經費缺口5600萬元。
　　在開征面小、收費率低、總量不足的情況下，想要實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化是有較大難度的。形成這些問題的主要原因有：
　　第一，部分地方被動地出臺收費政策，忽視政策的連續(xù)性和制度的實施，或者沒有具體實施，或者以極低的收費標準過渡性地實施，導致收費政策實施強度、深度不夠。第二，地方承受能力有限，對于一些經濟支付能力較低的不發(fā)達地區(qū)（如西北地區(qū)）和一些國家對其城市污水處理的要求遠高于其他地區(qū)的重點地區(qū)，要求用戶100%的負擔污水處理成本是不現(xiàn)實的。第三，部分城市污水處理費不能保證專款專用，污水處理費多由自來水公司、水資源管理部門代收后交財政專戶，然后撥付給污水處理廠，中間環(huán)節(jié)多，存在擠占、坐支污水處理費的現(xiàn)象；山東省部分縣市還將污水處理費列為預算外資金統(tǒng)籌對象，統(tǒng)籌高達30%，使得原本就不足的污水處理費更加緊張。第四，由于缺乏相關法規(guī)，征收部門無法解決欠費、逃費、拒繳等問題，遼寧省污水處理欠費、漏收部分占應收的1/3。第五，收費缺少有效載體，責任不清，特別是自備水源的污水處理費收取，自備水源污水處理費的征收主體一般是水資源管理部門，但水資源管理部門主要負責征收水資源費，相對較忽視污水處理費的收取，而且與污水處理行業(yè)監(jiān)管部門信息不對稱，不利于自備水源污水處理費的收取；同時，由于水資源費較低，使得用戶傾向于使用自備水源，這又間接影響了污水處理費的收繳。
　　4、政府監(jiān)管體系不完善
　　產業(yè)化、市場化以后政府職能“由企業(yè)管理轉為行業(yè)監(jiān)管”，政府的監(jiān)管體系正經歷著一次大的轉型，在轉型過程中出現(xiàn)了以下問題：
　　1） 行業(yè)管理部門管理錯位部分地方政府把招商引資作為其在產業(yè)化過程中的首要或唯一任務，偏離了效率和效益的根本目標，過多地關注項目投資和建設，強化資產管理職能，相對忽視對于安全、穩(wěn)定和高效率運營的監(jiān)管，形成管理上的錯位。
　　2） 行業(yè)監(jiān)管部門管理缺位，監(jiān)管薄弱
　　政府行業(yè)監(jiān)管工作不到位，缺乏有效手段，存在政府監(jiān)管缺位、失效的潛在危機，如對污水處理企業(yè)運營成本和績效缺乏具體監(jiān)管，對企業(yè)實際運行情況及其技術路線實施情況缺乏監(jiān)督與反饋，對企業(yè)利益和公眾利益缺乏有效協(xié)調等。
　　3） 地方行政管理體制混亂
　　大部分省市政府污水處理行業(yè)監(jiān)管部門為建設部門，小一部分城市是由從水利部門轉變而成的水務局負責行業(yè)監(jiān)管，這不利于政策的縱向貫徹執(zhí)行、管理以及信息交流。在城市污水處理產業(yè)化過程中，部分城市沒有明確規(guī)定牽頭部門，責權利不清晰，致使在實際管理過程中出現(xiàn)了政出多門、管理真空，甚至是部門間爭奪、搶占權力的現(xiàn)象。
　　造成政府監(jiān)管體系不完善的原因主要有：
　　第一，政府對產業(yè)化發(fā)展目標及自身定位認識不清，行業(yè)監(jiān)管部門普遍忽略公眾責任部分，“甩包袱”思想較嚴重。延續(xù)原來對直屬事業(yè)單位的管理思路，出身于建設領域的行業(yè)監(jiān)管部門更多地關注污水處理設施建設的投資、質量和驗收，忽略對新市場化投資主體的運營過程、服務質量的監(jiān)管；一些出身于水利部門的行業(yè)監(jiān)管部門對行業(yè)相對生疏，缺乏管理思路與手段，熱衷于“一龍治水”的管理理念，少有考慮行業(yè)監(jiān)管中公眾責任的要素。
　　第二，貧乏監(jiān)管能力和手段。政企分開后，政府無法找到有效行使監(jiān)管職能的手段，致使一些監(jiān)管工作沒有落到實處而流于形式。如除質量標準外，沒有服務性規(guī)范與標準以及企業(yè)運營績效考核體系，從而缺乏對于企業(yè)的運營水平、企業(yè)真實成本的控制與把握；由于缺乏相關配套政策，許多特許經營項目一旦簽約，政府監(jiān)管部門似乎就放棄或者是無法對企業(yè)的服務、質量、技術流程和運營績效進行監(jiān)管。
　　第三，缺乏對政府的監(jiān)督——公眾監(jiān)督、政府上下級間縱向監(jiān)督。沒有第三方對政府監(jiān)管的合理性和有效性進行公正的評判和監(jiān)督，政府上下級部門間縱向的監(jiān)督也缺乏力度，政府部門在監(jiān)管過程中所暴露的問題不能及時得到反映與改進，影響監(jiān)管效果乃至城市污水處理產業(yè)化發(fā)展的進程與方向。#NEWPAGE#
　　5、投融資體制存在問題
　　資金不足是我國城市污水處理行業(yè)普遍面臨的難題，具體而言，污水處理行業(yè)投融資體制存在以下幾方面的問題：
　　1） 融資主體問題
　　城市污水處理行業(yè)內缺乏優(yōu)秀的企業(yè)資本主體，大部分企業(yè)缺乏良好的業(yè)績與信譽，一方面不具備在資本市場上融資的資格，一方面又沒有足夠的資金進行投資，而且除了政府政策性貸款之外，企業(yè)在金融領域也缺乏信貸基礎。
　　2） 資金來源、融資渠道問題
　　政府資金是城市污水處理行業(yè)建設的主要資金來源，但目前政府資金來源有限，形式單一。發(fā)行市政債券是發(fā)達國家廣泛采用的方法，但是目前根據(jù)我國《預算法》的規(guī)定，地方政府不能發(fā)行市政債券，而且許多地區(qū)也不具備發(fā)放市政債券的實力與信譽。設立專項基金也是政府保證污水處理項目建設的重要途徑，但是我國還沒有設立類似的專項基金。
　　由于財政能力有限，缺乏足夠的資金保障，部分城市政府為了盤活存量資產、獲得大量資金，進行盲目地變現(xiàn)。變現(xiàn)過程中，出現(xiàn)忽視對資產性質的分析、缺乏合理收益率的研究、甚至忽略對投資方的資質審核等現(xiàn)象。
　　企業(yè)主體融資渠道不暢。股票市場、企業(yè)債券、商業(yè)信貸等融資手段諸多政策和管理障礙，融資成本高、資本特征不能使用水業(yè)產業(yè)特征的需要。
　　目前BOT、TOT成為最主要的項目融資形式，但是融資成本過高。采用BOT等項目形式進行融資，投資方出于自身利益必然需要一定的回報率，只有當投資回報大于同期的長期貸款利率時，投資方才會有投資意愿。因此，與基金、債券、信托、長期信貸等其他融資方式相比，該種方式的融資成本較高。
　　3） 資金使用問題
　　政府資金作為污水處理項目的主要資金來源，在使用過程中普遍存在浪費、效率低下的問題。由于不科學的規(guī)劃和失當?shù)捻椖繘Q策，重復建設和建成后閑置無用的設施大量存在，使得污水處理設施供給不足和利用不充分的現(xiàn)象同時并存。污水處理項目投資經常超標，一些建成項目質量低劣、設備不符合標準，常常需要返修或重建，又帶來巨大的資金浪費。
　　投融資體制存在問題的根本原因主要有以下幾方面：
　　首先，國家投融資法律、政策不完善。公用事業(yè)領域放開后，社會資本進入城市污水處理行業(yè)的形式、渠道和過程缺乏系統(tǒng)的規(guī)范，相關各方的責權利不明確，加大了投資風險。投資方會由于缺乏保障而謹慎投資或要求更高的回報率；政府監(jiān)管部門在責權利不明確的情況下，一旦違約，需要承擔相當大的風險與賠償責任。國家對于某些融資方式的限制過嚴，使本來已非常狹窄的融資渠道缺乏拓展的空間。
　　其次，企業(yè)主體發(fā)育欠成熟。許多企業(yè)還沒有真正完成轉制，實現(xiàn)政企分開，既沒有合格的業(yè)績水平，也沒有相應的獨立經營、財務、人員制度，在資本市場上缺乏融資能力和吸引力，不能滿足上市或發(fā)行企業(yè)債券的資格條件。
　　再次，部分地方政府對于政府在投融資領域中的定位存在認識上的偏差，同時缺乏對于資金使用情況的監(jiān)督。產業(yè)化發(fā)展并不意味著政府投資的退出，但部分政府盲目變現(xiàn)或過分依賴社會資本，宣稱不再對城市污水處理進行投資，據(jù)此形成的投資結構是不合理的。同時政府資金使用過程的合理性缺乏監(jiān)督，低效率和浪費的現(xiàn)象沒有能夠被及時發(fā)現(xiàn)和糾正。
　　城市污水處理產業(yè)化發(fā)展是一個長期、復雜的過程，其間所暴露出來的問題也多種多樣，為了確保產業(yè)化的健康、快速發(fā)展，需要及時應對出現(xiàn)的問題，提出解決辦法進行整改。對產業(yè)化進程的考察與分析也應該是一項需要長期堅持的重要工作。

四、 主要建議

　　1、為城市污水處理的產業(yè)化、市場化制定統(tǒng)籌規(guī)劃
　　1） 積極開展產業(yè)化、市場化的戰(zhàn)略研究
　　事實上產業(yè)化、市場化的問題，是一個系統(tǒng)工程，涉及產權制度、政策環(huán)境、經濟金融、管理體制和公眾意識等諸多問題。城市環(huán)境基礎設施的市場化推進方式是一個國際性難題，許多國家的市場化、民營化改革經過了十年甚至數(shù)十年的過程，也有數(shù)次嘗試性的反復。目前雖然中央對產業(yè)化、市場化的政策已經基本明確，但是地方執(zhí)行層面出現(xiàn)較大混亂。迫切需要組織力量，結合國際經驗和教訓，對城市環(huán)境基礎設施產業(yè)化、市場化的戰(zhàn)略、目標、步驟進行系統(tǒng)研究，為行業(yè)改革的政策制定和具體執(zhí)行提供指導。
　　2） 市場化推進需要系統(tǒng)性的戰(zhàn)略規(guī)劃
　　城市污水處理市場化體系的建立不可能一蹴而就，需要制定一個系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，逐步推進。鑒于市場化過程的復雜性，市場化體系的建立是一個較為漫長的過程，我們已經經歷了外資簡單引入期、項目市場投資期，將要進入國營事業(yè)單位改制期、產權改革期、主業(yè)全面開放期、管理體制轉變期、產業(yè)優(yōu)化期……；改革動力經歷了或將要經歷技術拉動期、投資拉動期、政策拉動期；另外，中國經濟發(fā)展不均衡，各地方的城市污水處理行業(yè)的發(fā)展也處于不同的產業(yè)化階段。
　　市場化改革不僅系統(tǒng)復雜，而且關系國計民生、關系環(huán)境保護、關系社會穩(wěn)定，中央不僅要制定原則性的政策文件和法律等基本保障體系，也要充分考慮不同地域的產業(yè)和經濟特征，充分考慮市場化不同發(fā)展階段的特征和需求，進行系統(tǒng)規(guī)劃，以避免在市場化推進中的混亂與無序。
　　3） 組織開展公眾意識宣傳，引導社會認同
　　公眾意識的引導與城市污水處理的產業(yè)化、市場化進程密切相關，直接關系價格和監(jiān)督。應立即以監(jiān)管部門為實施主體加強公眾意識的引導。
　　2、改善產業(yè)結構，培育市場主體
　　1） 通過產業(yè)整合擴大產業(yè)主體的規(guī)模
　　從產業(yè)角度，應積極引導基于市場優(yōu)化需要的產業(yè)整合，提高產業(yè)主體的規(guī)模、產業(yè)集中度、品牌和國際競爭力。城市供水、污水以及垃圾處理在技術和產業(yè)模式存在諸多共性與關聯(lián)，且有業(yè)務融合趨勢，建議在進行產業(yè)整合時對三個行業(yè)進行通盤考慮，以供水的市場化帶動污水和垃圾處理的產業(yè)化，國際著名的幾大環(huán)境集團都是兼做供水、污水與垃圾的。
　　2） 積極推進投資主體產權的多元化，培育優(yōu)秀企業(yè)主體
　　產業(yè)整合的基本手段是利用投資主體的多元化變革，在行業(yè)傳統(tǒng)企業(yè)改制的基礎上，以市場為主導，推動產業(yè)整合的進行。目前產業(yè)整合的最大阻力是企業(yè)資產的地方屬性，區(qū)域經濟的限制制約了跨地域經營和資本流轉的通暢性。
　　根據(jù)十六屆三中全會“投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式”的精神，國有企業(yè)包括城市環(huán)境基礎設施國有企業(yè)的產權多元化的改革為產業(yè)整合的突破創(chuàng)造了機會。國際資本、民間資本以及其它社會資本，通過對傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)的產權收購而進入水產業(yè)的主戰(zhàn)場，社會資本對原來地域性企業(yè)股權的收購，一是根本上改變了資產的地域限制，二是有助于建立規(guī)范的公司運作機制，實現(xiàn)政企分開；三是，資本的變更和追加會盤活原來的存量資本，為戰(zhàn)略性擴張?zhí)峁┵Y本保障。總之，以資本為紐帶，實現(xiàn)現(xiàn)有國營行業(yè)企業(yè)主體本身的產權多元化，將從體制和機制上激活傳統(tǒng)的行業(yè)主力。社會資本的金融優(yōu)勢、機制優(yōu)勢將協(xié)同傳統(tǒng)水業(yè)主體的經驗優(yōu)勢，快速提升和壯大城市水業(yè)的競爭主體實力，優(yōu)化行業(yè)的產業(yè)結構，有效支撐市場化的投資與運營。
　　地方城市，即便是中小型城市，在選擇項目主體的時候，應充分考慮經營主體的經驗、業(yè)績和規(guī)模因素，應傾向性地選擇有品牌、有實力的企業(yè)主體進入。大型城市尤其是特大型城市，不應該在城市層面上以區(qū)域性的打破壟斷為目標，過早地對主要行業(yè)企業(yè)進行簡單拆分，這將不利于城市水業(yè)下一步的產業(yè)整合，并破壞城市公用事業(yè)已經很脆弱的產業(yè)結構。
　　在金融政策上，應鼓勵已優(yōu)化后的優(yōu)秀經營主體為核心的企業(yè)直接融資方式，同時結合項目融資方式，逐步完善行業(yè)多元金融工具；同時，急需建立健全城市污水處理產業(yè)化、市場化的法律保障和監(jiān)管體系，為企業(yè)發(fā)展提供公平、合理的競爭空間，公平競爭將利于優(yōu)勢企業(yè)的壯大。
　　3） 認真分析城市污水處理行業(yè)的壟斷特點，引入競爭機制
　　城市污水處理行業(yè)具有典型的自然壟斷性，其自然壟斷性是以其管網系統(tǒng)為基礎的規(guī)模經濟性和范圍經濟性決定的。市場化的根本特征是競爭，提高效率。針對壟斷現(xiàn)狀引入競爭機制的措施有二：一是實行政企分開、政資分開，打破行政壟斷，放寬市場準入，縮小原有企業(yè)的專營范圍，在非專營領域引入市場競爭；二是認真區(qū)分污水處理行業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務和非自然壟斷性業(yè)務，在非自然壟斷性業(yè)務中積極引進市場機制、展開競爭，提高效率，對自然壟斷性業(yè)務，通過招標實行特許經營。
　　3、優(yōu)化污水處理行業(yè)的投資結構
　　1） 為不同的投資領域明確不同的投資主體
　　建立合理的投資結構重點應區(qū)分投資領域的產業(yè)性質，形成以企業(yè)投資和政府投資合理分工相互配合的投資體系。基于城市污水處理行業(yè)自然壟斷性、公益性、資本高沉淀的固有特點，有相當一部分投資，應納入城市非經營性資產，需要政府以政府投資形式支付，體現(xiàn)社會效益，政府可以從外部收益上獲得補償；另外，有些項目的實施，如管網系統(tǒng)，關聯(lián)面很寬，是具資源統(tǒng)籌配置特征的項目，必須要由政府來投資和實施，以發(fā)揮政府的協(xié)調特長，提高效率。因此，確定城市污水處理不同領域的不同投資主體。
　　事實上，由于需要一定的投資回報，社會投資直接的金融成本將大于政府投資，不同的是支付方式，社會投資將由消費者直接支付，是一種社會支付的高價借貸。政府投資金融成本低但效率不高，同時受到政府資金總量的限制，因此需要政府量力考慮投資形式。
　　2） 從國有資產的優(yōu)化處置中，補充政府投資的不足
　　在現(xiàn)行的投資體制下，政府如何獲得足夠的資金來源，來支撐城市污水處理的大量的非贏利性投資？除了稅收來源、土地出讓收入來源外，國有資產存量的優(yōu)化處置，將是重要的來源之一。中國是國有資產最多的國家，其中經營性資產占2/3弱，非經營性資產占1/3強，隨著在經營性領域以產權出讓的形式的國退民進，將置換和盤活出的大量國有資本，城市污水處理應是主要的再投資領域之一，尤其是城市基礎設施中沉淀性強的自然壟斷業(yè)務。另一方面，城市污水處理行業(yè)數(shù)十年來政府投資所積累的千億元的資產，通過產權出讓盤活后，也應積極再投入到城市污水處理中不能市場化的高沉淀領域。
　　3） 積極開辟低成本、長期限的金融工具
　　鑒于城市污水處理低回報、高穩(wěn)定性、大需求的行業(yè)投資特點，必須要有適當?shù)慕鹑诠ぞ邅碇巍娜齻€方面提出建議：
　　· 依托信托基金，鼓勵發(fā)展城市基礎設施領域的專項產業(yè)基金，一方面為保險資金的間接進入提供平臺，也為其它社會資金的進入提供高效通道；同時鼓勵基金管理等投資專業(yè)機構的發(fā)展，提高公共資金的使用效率，提高對污水處理項目的專業(yè)判斷；
　　· 鼓勵企業(yè)直接融資的金融通道的建立，擺脫過分依賴銀行的間接融資形式（如流行的BOT融資方式），以降低金融成本。尤其鼓勵優(yōu)秀的城市污水處理企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，增加適應城市污水處理行業(yè)長期性特征的企業(yè)債券的發(fā)行，建立對企業(yè)品牌資信的評價體系，防止企業(yè)債券的不規(guī)范行為。
　　· 選擇市場機制相對健全的城市，開展市政債券和政府專項基金的試點，豐富地方城市政府的資金來源。
　　4） 鼓勵社會資本以收購傳統(tǒng)污水處理企業(yè)產權形式進入
　　近年來，中國城市環(huán)境基礎設施領域的競爭環(huán)境逐步得到一定程度的國際認同，以威利雅（原威望迪）、蘇伊士（包括旗下昂帝歐）和RWE（包括旗下泰晤士）為代表最有影響的國際三大水務和環(huán)境集團均已不同程度地投資中國城市基礎設施。2000年全面推進水價改革和污水收費以來，社會資本即開始通過以首創(chuàng)股份為代表的眾多上市公司或投資公司涉足城市基礎設施。近年來，民營經濟的興起，更使項目投資呈現(xiàn)多元化的趨勢。
　　由于政策對城市壟斷行業(yè)產權投資的限制，前期的投資基本都是項目投資，沒有進入面向客戶經營的行業(yè)主業(yè)，使許多項目以固定回報的形式把風險完全留給了政府。國家近年來對固定回報項目進行了清理，但運營主業(yè)的投資仍然沒有開發(fā)，致使眾多社會企業(yè)和國際企業(yè)大都以BOT等變相固定回報的項目形式進行投資，這些高成本的投資方式，也不能體現(xiàn)共擔風險的市場原則，也不利于投資人長期穩(wěn)定的運營。中共十六屆三中全會明確取消了對非公有資本進入公共設施領域的投資限制，強化了國營企業(yè)產權多元化的改革方向。可以相信，社會資本以收購產權形式，對城市污水處理領域的傳統(tǒng)國營企業(yè)進行投資，從而長期進入行業(yè)主業(yè)將成為主要投資方向。產權多元化的方式將從根本上激活傳統(tǒng)的企業(yè)主體，原企業(yè)主體的運營經驗和地緣優(yōu)勢也將部分化解投資風險。
　　5） 改革政府投資管理部門對項目的立項和審批管理
　　十六屆三中全會的《決定》在深化投資體制改革方面提出“該放的堅決放開，該管的管住管好”，要求改善政府投資體制，簡化政府投資的項目審批環(huán)節(jié)。基于城市污水處理行業(yè)投資多元化的轉變，為適應市場化的需要，提高效率，應盡快著手變革政府投資的審批程序。
　　城市污水處理在城市基礎設施的重要組成，需要政府統(tǒng)一規(guī)劃布局，因此，有關城市污水處理的自然壟斷性業(yè)務內容的項目，應納入《政府核準項目目錄》，由政府確定建設規(guī)劃后，應向社會公開招標選定項目業(yè)主。對于城市污水處理的非自然壟斷性業(yè)務內容的項目不應納入《政府核準項目目錄》，只實行登記備案。政府只對有政府投資的項目進行審批，根據(jù)不同投資主體執(zhí)行不同的投資審批權限。
　　4、建立科學的行業(yè)監(jiān)管體系
　　1） 建立科學的行業(yè)監(jiān)管體系，前提是轉變政府職能
　　作為市場化體系中重要一角的政府，轉變職能十分重要，成為產業(yè)化、市場化推進的關鍵。政府角色應由不規(guī)范的行政干預轉向依法監(jiān)督。職能轉變前提是實現(xiàn)政企分開和政資分開。
　　政企分開尤顯重要。推進市場化以來，建設部積極推進原有污水處理單位的企業(yè)化改制，已有少部分企業(yè)完成了改制，但是無論是否改制，這些單位都基本未成為沒有行政依附、法律地位平等、具有完全的行為能力和責任能力的市場主體。在政資分開方面，根據(jù)十六大精神，管人、管財、管事相統(tǒng)一的原則，在城市污水處理行業(yè)已經開始逐步實施，根本上是政府社會公共管理職能與國有資產出資人職能的分離，實行規(guī)范的公司制，由專門的國有資產管理對國家授權監(jiān)管的國有資產履行出資人職能；而原來行業(yè)管理部門則行使社會公共管理職能，對服務、水質、環(huán)境質量和成本等進行監(jiān)督。
　　2） 制定和完善相關的法律法規(guī)，監(jiān)管部門有法可依
　　市場化下的政府對城市污水處理行業(yè)監(jiān)管將包括項目規(guī)劃的制定、行業(yè)競爭規(guī)則的制定以及水質、服務、成本和價格的監(jiān)管。鑒于中國城市污水處理領域的法律體系現(xiàn)狀，建議盡快出臺市政公用事業(yè)的特許經營管理辦法、污水收費管理辦法，同時要求和鼓勵有關部門和地方政府結合行業(yè)和地方特點出臺可操作性強的有關政策，并配套特許經營相應的規(guī)范性條例文本，標準化合同文本。健全水業(yè)的技術標準、管理規(guī)范和服務規(guī)范，使其成為行業(yè)監(jiān)管的重要依據(jù)和標尺。使政府監(jiān)管納入法制和規(guī)范化軌道，使監(jiān)管機構的職能、監(jiān)管方式、決策規(guī)程都有法可依，做到依法監(jiān)管。積極鼓勵地方城市充分利用各種政策法律途徑，逐步建立和完善法律政策保障體系。
　　3） 明確部門職責
　　明確、細分和加強與城市污水處理相關的建設、環(huán)保等各政府部門的行業(yè)監(jiān)管職責和監(jiān)管內容，界定其在城市污水處理市場化中的責、權、利關系，做到職能清晰、責任明確。強化政府監(jiān)管中的責任觀念，通過規(guī)則弱化監(jiān)管部門的權利觀念。
　　4） 建立科學的績效評價平臺
　　成本控制是城市污水處理行業(yè)監(jiān)管的重點和難點，是消費者關注的核心，也是投資運營企業(yè)合理利潤的源泉。鑒于城市污水處理相對壟斷經營的行業(yè)特征，借鑒國際行業(yè)監(jiān)管的經驗，建議由國家組織力量建立全國性的績效評價平臺并向社會公開，為各級監(jiān)管部門的成本監(jiān)管提供相對依據(jù)。同時，鑒于污水處理成本、服務、水質、價格監(jiān)管的專業(yè)性和重要性，建議學習國際經驗，成立由監(jiān)管政府部門任命的、具有無限責任的、由專家組成的獨立執(zhí)行機構，作為法定監(jiān)管機構的輔助。從行業(yè)的高度，專業(yè)性介入企業(yè)的成本考核、水價聽證、服務監(jiān)督等核心監(jiān)管內容，代表公眾利益協(xié)助政府實施成本、服務、價格的監(jiān)管。
　　5） 加強對政府行政的監(jiān)督，建立應急保障機制
　　鑒于污水領域的專業(yè)性，除了通過立法和政府規(guī)章，以法規(guī)的形式對政府行為進行規(guī)范外，為制約地方政府的利益傾向，應利用網絡信息技術建立行政上下級監(jiān)督的系統(tǒng)；同時，加強污水業(yè)務、服務的社會公開度，引導公眾監(jiān)督以規(guī)范、約束和監(jiān)督政府行為。另一方面，城市污水處理也是關系到公共安全的重點行業(yè)，建議各級政府指定具體措施，加強對安全性的監(jiān)管，同時政府需要建立一套應急保障機制，以避免突發(fā)事件對社會造成的重大損失。
　　5、完善收費體系，落實優(yōu)惠政策
　　1） 建立可行的收費及補貼政策
　　要按照中央統(tǒng)一領導，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則來推動收費體系的逐步完善。在國家政策領域，在污水處理收費的政策原則已經基本確定，收費政策體系建立的重點工作將是鼓勵和支持城市政府結合各自的經濟和社會特征，積極深入推進。收費政策關系財經結構、社會穩(wěn)定，在堅持市場化原則的前提下，應根據(jù)政府財政情況、公眾收入情況、污水處理設施建設情況，科學合理地制定收費政策。即不能稿脫離實踐的一刀切，也不能以社會承受力為借口反對收費體制的建立。建議如下：
　　·明確消費者付費的產業(yè)化方向，堅決推行污水處理的產業(yè)化、市場化；
　　·實施適當收費與合理補貼相結合的原則，即根據(jù)財政水平和支付能力，制定適當?shù)氖召M尺度，嚴格執(zhí)行。同時實行兩種性質的補貼，一是制定具體辦法對確實困難的付費者實行明確補貼，并向社會公告；二是對收費不足以支撐建設運營的部分進行明確補貼，但這種補貼必須基于嚴格的成本控制和服務監(jiān)管；
　　·加強公眾意識的引導，提高污水處理收費的社會認同。
　　2） 完善污水處理收費體系
　　明確將自備水源納入污水收費的統(tǒng)一體系，執(zhí)行統(tǒng)一的收費標準，統(tǒng)一其費用的使用方式，具體收取方式由各城市政府根據(jù)具體情況確定。適當提高自備水源的水資源費，以促進城市供水體系實現(xiàn)統(tǒng)一調配。建議各城市根據(jù)城市水循環(huán)的系統(tǒng)規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，制定相對穩(wěn)定的供水、污水、回用水、自備性水源水等面向社會的各種用水價格之間合理的比價關系，并以供水價格的科學制定為基數(shù)，確定其他污水、回用水、自備性水源水的用水價格，收費超出收入核算部分納入水費公共基金，不足部分，由公共基金補償，仍然不足部分由政府補償。
　　3） 進一步加強和完善有關激勵政策
　　城市污水處理行業(yè)目前處于產業(yè)化、市場化初期，投資缺口巨大。同時由于污水收費體制的諸多問題，市場化體制不能完全支撐產業(yè)的良性循環(huán)，在各個產業(yè)環(huán)節(jié)中需要來自各級政府的補貼和引導，建議實行和完善加強的激勵政策。建議制定稅費減免政策，堅持執(zhí)行國家已經確定的增值稅方面減免政策，國家有關部門應加強對各級政府在稅費減免方面的執(zhí)行情況記性檢查。同時根據(jù)國家低賦稅、嚴征收的稅收改革方向，鑒于污水處理公益性屬性，國家和地方政府應在所得稅方面進行進一步實行全面的稅收優(yōu)惠。
出自：《市場化進程中的城市水業(yè)》—清華大學水業(yè)政策研究中心年度文集

編輯：武紅霞