2002年12月17日，國家建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，標(biāo)志著政府對(duì)最后的壟斷性行業(yè)開始大規(guī)模的市場(chǎng)化改革，隨后，民營資本、外資、國有資本等各種經(jīng)濟(jì)力量紛紛涉足水務(wù)領(lǐng)域，掀起了水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化的浪潮。作為水務(wù)行業(yè)的專業(yè)化集團(tuán)公司，深圳水務(wù)集團(tuán)既作為招商人向全球招商轉(zhuǎn)讓企業(yè)股權(quán)（合資公司已于八月份正式成立），又作為水務(wù)投資商，收購、整合內(nèi)地水務(wù)項(xiàng)目，還作為財(cái)務(wù)顧問，為其他水司的招商項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)。現(xiàn)結(jié)合深水集團(tuán)的實(shí)踐及水務(wù)行業(yè)現(xiàn)狀談?wù)勎覀儗?duì)水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營的看法。

一、地方政府對(duì)水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
    從廣義上講，水務(wù)行業(yè)包含"原水-供水-節(jié)水-排水-污水處理-污泥處理-中水回用"等諸環(huán)節(jié)，在一般意義上，主要指供水與排水。我國的排水行業(yè)長期沿用事業(yè)化管理模式，供水行業(yè)也在傳統(tǒng)上由國有獨(dú)資企業(yè)壟斷經(jīng)營。與其他競爭性領(lǐng)域相比，水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程明顯滯后，政府既是出資人又是行業(yè)監(jiān)管者甚至是業(yè)務(wù)的直接經(jīng)營管理者，政企不分的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。長期的政府包辦造成投資不足、行業(yè)監(jiān)管不力、成本與價(jià)格相背離、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差等問題。水務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營，是指"政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或提供某項(xiàng)服務(wù)的制度"（引自建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》）。特許經(jīng)營的過程，就是水務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)化、法制化過程，政府必須依照有關(guān)法規(guī)以及與投資者的合約的約定，重新界定其角色定位，明確其職責(zé)權(quán)限，這是特許經(jīng)營成功的前提。
    毫無疑問，政府是水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營招商的主角。目前各地的特許經(jīng)營也是在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下進(jìn)行的。作為國有資產(chǎn)的代表以及未來的公共利益的代表人和監(jiān)管者，政府部門既組織招商的進(jìn)程，又設(shè)計(jì)了招商項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)及基本合同條款，并在招商談判和簽約中居于主導(dǎo)地位。特許經(jīng)營成功與否在很大程度上取決于政府的決策。但各地政府在招商中對(duì)特許經(jīng)營往往存在著一些模糊認(rèn)識(shí)和急功近利的思想。比如，片面認(rèn)為資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的價(jià)款越高越好；過分強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營的融資功能，而對(duì)后期的改善經(jīng)營機(jī)制、提高管理和效率、保護(hù)職工合法權(quán)益重視不夠。有的地方對(duì)負(fù)債累累、資產(chǎn)質(zhì)量較差的水務(wù)項(xiàng)目，在凈資產(chǎn)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓之外，還要收取特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)，這必然導(dǎo)致招商的失敗；還有的地方政府在招商前對(duì)項(xiàng)目本身沒有基本的盈利測(cè)算和估價(jià)，完全憑投資人報(bào)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施效果和前景不甚明朗。有的地方不把轉(zhuǎn)讓款用于水務(wù)建設(shè)上來，而是挪作他用；有的領(lǐng)導(dǎo)甚至要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)簽約，造成政府招商一方在談判中的被動(dòng)和草率簽約。
    之所以有上述行為，是因?yàn)榈胤秸煌潭鹊拇嬖谥粗匮矍袄妗⒑鲆曢L遠(yuǎn)利益的傾向。大家知道，一般水務(wù)項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限都在20-30年之間，特許經(jīng)營的根本目的是利用市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)和提高水務(wù)行業(yè)經(jīng)營管理，為社會(huì)公眾提供更好的水務(wù)服務(wù)，這是功在當(dāng)代、利在千秋的大事。如果在招商后達(dá)不到這個(gè)目的，即使獲得了一筆客觀的轉(zhuǎn)讓款，也不能完全說這個(gè)水務(wù)項(xiàng)目的招商是成功的。

二、為特許經(jīng)營設(shè)置合理的交易結(jié)構(gòu)
    給公用事業(yè)特許經(jīng)營下一個(gè)準(zhǔn)確的定義非常困難，因?yàn)閷?shí)踐中特許經(jīng)營方式是多種多樣的，甚至是千變?nèi)f化的，但公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的有一個(gè)共同特征是：政府的事（公用事業(yè)），通過合同約定，交給企業(yè)去辦（經(jīng)營）。（類似于清末洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的"官督民辦"）。特許經(jīng)營沒有固定的模式，實(shí)踐中，招商人可以根據(jù)自己的需要，對(duì)招商項(xiàng)目的特許經(jīng)營設(shè)計(jì)不同的交易結(jié)構(gòu)：①整體式，即把一個(gè)城市的現(xiàn)在和未來的所有水務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營等特許給企業(yè)；②分割式，即把所有的污水廠或自來水廠打包出售，投資人獲得在該區(qū)域內(nèi)制水的權(quán)利；③單一水廠，即把一個(gè)水廠的建設(shè)和運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)讓于投資人。究竟把多大地域、多長期限、多少資產(chǎn)、多大權(quán)利授予投資人，招商人需根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營情況進(jìn)行測(cè)算，要既能給投資者以合理的回報(bào)，又不給水價(jià)上漲造成過大的壓力。當(dāng)然這些內(nèi)容都應(yīng)該以合法的形式簽署在協(xié)議中。
    在這里有必要談?wù)勌卦S經(jīng)營權(quán)費(fèi)。公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)與一般商業(yè)上的特許經(jīng)營權(quán)不同。商業(yè)上的特許經(jīng)營是指特許者將自己所擁有的商標(biāo)（包括服務(wù)商標(biāo)）、商號(hào)、產(chǎn)品、專利和專有技術(shù)、經(jīng)營模式等以特許經(jīng)營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規(guī)定，在特許者統(tǒng)一的業(yè)務(wù)模式下從事經(jīng)營活動(dòng)，并向特許者支付相應(yīng)的費(fèi)用（如麥當(dāng)勞），此種特許權(quán)費(fèi)是基于特許方在人員訓(xùn)練、經(jīng)營管理、廣告投入等方面的指導(dǎo)和幫助，以及良好的品牌形象和贏利前景上的。而水務(wù)行業(yè)的特許方?jīng)]有這些支持和幫助，又對(duì)水價(jià)實(shí)施管制，一般不存在特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)，因?yàn)樵谡猩屉A段收取的特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)都會(huì)被投資者計(jì)入成本，促使政府上調(diào)水價(jià)，最終轉(zhuǎn)嫁于用戶身上。在中國水網(wǎng)的一項(xiàng)調(diào)查中，70%的人反對(duì)公用事業(yè)資產(chǎn)的溢價(jià)轉(zhuǎn)讓，原因是這些溢價(jià)款最后還是由老百姓承擔(dān)。

三、政府監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變
    政府在授予特許經(jīng)營權(quán)后，必須轉(zhuǎn)變工作思路和政府職能。"市政公用事業(yè)行業(yè)主管部門的主要職責(zé)是：認(rèn)真貫徹國家有關(guān)法律法規(guī)，制定行業(yè)發(fā)展政策、規(guī)劃和建設(shè)計(jì)劃；制定市政公用行業(yè)的市場(chǎng)規(guī)則，創(chuàng)造公開、公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)行為；對(duì)進(jìn)入市政公用行業(yè)的企業(yè)資格和市場(chǎng)行為，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)和違反特許經(jīng)營合同規(guī)定的企業(yè)進(jìn)行處罰"（建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》）。特許經(jīng)營的最終目標(biāo)是建立"企業(yè)投資、運(yùn)營和管理，政府有效監(jiān)督和檢查"的水務(wù)管理模式。特許經(jīng)營的成功，必然伴隨著政府監(jiān)管方式和內(nèi)容的變化。以深圳的排水管理體制的改革為例。按照深圳原來的體制，用戶的生產(chǎn)、生活需要排水，首先要到市規(guī)劃與國土資源局辦理排水接管的規(guī)劃和審批，然后要到環(huán)保局辦理排污許可證，又要到城管辦申請(qǐng)排水許可證，因牽涉到管道的連接、維護(hù)管理等后續(xù)服務(wù)，最后還要到水務(wù)集團(tuán)辦理相關(guān)的接駁手續(xù)，用戶浪費(fèi)大量的時(shí)間和精力。最近，為貫徹執(zhí)行《行政許可法》，適應(yīng)排水的企業(yè)化運(yùn)營，深圳市廢除了排水許可證。但政府和水務(wù)集團(tuán)并沒有放松對(duì)排水的管理。水務(wù)集團(tuán)與用戶通過簽訂排水服務(wù)合同方式的來加強(qiáng)管理，以合同的形式與用戶建立一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。合同中可以詳細(xì)約定雨污分流、防止水體污染的指標(biāo)、違約責(zé)任等，以民事合同的方式調(diào)動(dòng)水務(wù)企業(yè)管理的積極性和對(duì)亂排放行為的威懾力。同時(shí)，為了防止水務(wù)集團(tuán)利用市場(chǎng)壟斷地位降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、減小應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，由政府制訂排水格式合同，保護(hù)排水戶的正當(dāng)權(quán)益。這種從行政許可的管理方式向服務(wù)合同的方式轉(zhuǎn)變，也是政府對(duì)公共事物管理方式的重大變革。以往政府習(xí)慣于靠處罰的方式管理公共事物，但市場(chǎng)主體成千上萬，違規(guī)方式多種多樣，結(jié)果是政府力不從心，也管不好。如果能充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)中利害關(guān)系人的積極性，讓不同的市場(chǎng)主體在公平的環(huán)境中按既定的規(guī)則進(jìn)行合作和制衡，政府只充當(dāng)裁判員的角色，結(jié)果是各司其職，各得其所。

四、政府信用問題
    在水務(wù)特許經(jīng)營項(xiàng)目中，政府既是招商項(xiàng)目的推動(dòng)者，又是特許經(jīng)營協(xié)議的一方簽約人。有些地方政府為了招商引資，在協(xié)議中做出不切實(shí)際的過高承諾，簽約時(shí)皆大歡喜，充滿了樂觀氣氛，項(xiàng)目在履行中卻碰到諸多難題，造成違約和糾紛，有的甚至訴至法院。去年發(fā)生在東北某市的水務(wù)投資訴訟，雖暫時(shí)以政府的勝訴而告終，但無疑會(huì)降低該市的投資環(huán)境評(píng)價(jià)，而且也對(duì)投資商造成巨額損失，是兩敗俱傷的做法。為避免此類糾紛，各地政府應(yīng)充分估計(jì)到水務(wù)特許經(jīng)營協(xié)議的復(fù)雜性和長期性。水務(wù)特許經(jīng)營不是一次性完成的交易，雖然資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓款在短時(shí)期內(nèi)就能履行完畢，但特許經(jīng)營業(yè)務(wù)卻要持續(xù)幾十年才能完成。為克服長期協(xié)議的僵化和在履約過程中出現(xiàn)顯失公平的現(xiàn)象，在特許經(jīng)營協(xié)議中應(yīng)設(shè)置情勢(shì)變更原則和退出機(jī)制，以應(yīng)付以后可能出現(xiàn)的政策變化和意外事件，公平合理地解決份爭。政府切忌在當(dāng)初許下不能兌現(xiàn)的諾言，到時(shí)卻無法履行。目前，政府信用和政策變化已成為水務(wù)投資中的最大風(fēng)險(xiǎn)。

五、對(duì)水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營的建議
1、端正對(duì)特許經(jīng)營的認(rèn)識(shí)
    各地政府要充分認(rèn)識(shí)到，水務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營，不僅僅是融資和"圈錢"，更重要的是改革傳統(tǒng)體制下水務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，從國家包辦向產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)化發(fā)展。特許經(jīng)營需要政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換、以及服務(wù)和管理水平的提高等，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓款的支付，只是特許經(jīng)營的第一步，更重要的是如何提高水務(wù)運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量，使老百姓從水務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營和改革中切切實(shí)實(shí)地獲得實(shí)惠。
2、選擇有實(shí)力和信譽(yù)的投資商
    隨著公用事業(yè)的開放，各種資本紛至沓來，既有實(shí)力雄厚、信譽(yù)良好的專業(yè)水務(wù)公司，也有實(shí)力較強(qiáng)的綜合類上市公司，還有名不見經(jīng)傳的民營資本。各種資本各有自己的優(yōu)勢(shì)，有的更以會(huì)搞"關(guān)系"見長。有的公司的功能相當(dāng)于投資銀行，收購后不在經(jīng)營管理、項(xiàng)目資源和業(yè)務(wù)的整合上下功夫，而是想隨時(shí)轉(zhuǎn)讓股權(quán)，從轉(zhuǎn)讓收益中套利，增大了特許經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)。水務(wù)行業(yè)的公益性要求各地政府在招商中，不僅要看誰的報(bào)價(jià)高，還要看投資人是否有專業(yè)能力和實(shí)力對(duì)本地水務(wù)進(jìn)行改造、整合和提升，向經(jīng)營管理要效益，是否在較長的合約期有能力向本地水務(wù)項(xiàng)目提供資金、技術(shù)、人員和管理的支持。深水集團(tuán)曾經(jīng)競標(biāo)內(nèi)地一水司股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，在同等條件下當(dāng)?shù)卣畬幵高x擇深水集團(tuán)高于凈資產(chǎn)5%的溢價(jià)出資而放棄了一上市公司高于凈資產(chǎn)30%的溢價(jià)出資。我們控股焦作水務(wù)后，除了常住的5名業(yè)務(wù)精湛、管理過硬的高級(jí)管理人員外，還多次派遣了短期的技術(shù)支持人員，開展了抄表收費(fèi)、信息化管理、管網(wǎng)普查等支援業(yè)務(wù)。另一方面，焦作水務(wù)也多次選送中層管理人員、業(yè)務(wù)骨干、保安人員到深圳學(xué)習(xí)和考察收費(fèi)、客戶服務(wù)、安全保衛(wèi)等業(yè)務(wù)，通過這種管理輸出和雙向交流，焦作水務(wù)人員思想觀念有了較大轉(zhuǎn)變，經(jīng)營管理水平穩(wěn)步提高。此外，我們還在焦作水務(wù)實(shí)施了中層管理人員競爭上崗、為焦作水務(wù)提供短期借款等。通過二年多的運(yùn)營，當(dāng)?shù)卣蛦T工對(duì)焦作水務(wù)的管理給予了較好的評(píng)價(jià)，投資人也取得了預(yù)期的回報(bào)。
（作者單位：深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司）

編輯：武紅霞