——清華大學(xué)關(guān)于城市水價(jià)的研究與實(shí)踐

作者：張?zhí)熘?傅 平 陳吉寧
出自：《市場化進(jìn)程中的城市水業(yè)》—清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心年度文集
發(fā)表時(shí)間：2004-3-25

　　我國許多地區(qū)和城市受到不同程度的缺水困擾，解決缺水和由缺水引起的種種問題需要依靠科技、經(jīng)濟(jì)、法律、行政管理和公眾參與等多種手段，并使之系統(tǒng)、協(xié)調(diào)和綜合的發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。其中，水價(jià)具有舉足輕重的地位。但是，將水資源看作是必需公共物品的傳統(tǒng)觀念長期左右了我國的水價(jià)政策，水價(jià)一直處于低水平狀態(tài)。這既使人們節(jié)水觀念淡薄，水資源嚴(yán)重浪費(fèi)，用水效率低下，又使水務(wù)行業(yè)入不敷出，嚴(yán)重虧損，還使國家補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)沉重。水價(jià)改革勢在必行。近年來，我國與水資源綜合管理相適應(yīng)的水價(jià)改革已經(jīng)開始。1998年建設(shè)部發(fā)布了《城市供水價(jià)格管理辦法》；張家口、福州和成都等城市進(jìn)行了水價(jià)改革試點(diǎn)工作；許多城市的水價(jià)已經(jīng)或正在作較大幅度的完善和提高。
　　水資源應(yīng)該既是公共物品又是稀缺商品。在水資源緊缺的現(xiàn)實(shí)情況下，要根據(jù)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，讓水價(jià)首先體現(xiàn)水的商品性，按經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來確定。目前國際上普遍認(rèn)為完全成本水價(jià)最能夠體現(xiàn)水資源商品性，促進(jìn)水資源利用效率，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。推行完全成本水價(jià)應(yīng)該成為我國城市水價(jià)進(jìn)一步改革的可選方向。
　　完全成本水價(jià)是指以水資源社會(huì)循環(huán)過程中發(fā)生的所有成本為基礎(chǔ)確定的水價(jià)。水資源社會(huì)循環(huán)過程就是從自然水體取水、輸送、凈化、分配、使用、污水收集和處理到最后排入自然水體的整個(gè)過程。該過程中發(fā)生的所有成本就是完全成本，也稱為社會(huì)成本或完全社會(huì)成本，它是全社會(huì)為水資源利用而付出的真實(shí)成本。
　　污水再生利用在水資源社會(huì)循環(huán)中越來越收到重視。在存在再生水市場的地方，再生水的加工、分配和使用成本也應(yīng)屬于完全成本的一部分。
　　完全成本水價(jià)旨在把水資源作為經(jīng)濟(jì)物品[1]。完全成本水價(jià)的首要功能是實(shí)現(xiàn)完全成本回收。從邊際角度確定的完全成本水價(jià)也比平均成本定價(jià)更能夠提高效率即提高全社會(huì)在水資源利用上獲得的福利。回收完全成本，獲得適當(dāng)利潤，就能夠吸引各類投資主體進(jìn)入水行業(yè)，從而激發(fā)水行業(yè)競爭，促進(jìn)水工業(yè)效率；政府通過適當(dāng)?shù)膬r(jià)格管制手段，可以把由效率提高帶來的福利從生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移給用戶，提高全社會(huì)的福利；另外，完全成本水價(jià)是高水價(jià)，它刺激人們提高用水效率和節(jié)約用水；由于也包含了污水的環(huán)境成本，它還能促進(jìn)水環(huán)境保護(hù)。當(dāng)然，高水價(jià)也會(huì)使弱勢群體承受不起，為了不損害他們獲得生活必需用水的權(quán)利，就需要采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼政策。
　　確定完全成本水價(jià)的關(guān)鍵在于全面清晰的識(shí)別完全成本，明確其構(gòu)成和定量化方法。現(xiàn)有文獻(xiàn)從不同角度論述了完全成本的構(gòu)成[1-6]。它們的主要區(qū)別在于：一、有些所稱的完全成本其實(shí)只是水資源社會(huì)循環(huán)過程中某部分或者某幾部分的所有發(fā)生的成本；二、對(duì)具體成本科目的歸屬有所不同；三、對(duì)污水設(shè)施建設(shè)運(yùn)營成本與環(huán)境損害成本的關(guān)系有不同理解。
　　經(jīng)過綜合分析，可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度認(rèn)為完全成本由利用水資源的機(jī)會(huì)成本、內(nèi)部成本和外部成本構(gòu)成。機(jī)會(huì)成本是水資源價(jià)值的另一種表述，相當(dāng)于水資源價(jià)值；內(nèi)部成本包括水文勘探和水質(zhì)監(jiān)測等成本、水利工程和自來水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)成本；外部成本是指污水的環(huán)境損害成本。本文認(rèn)為污水收集和處理設(shè)施就是為了盡量消除用水外部成本而建的，起到“防護(hù)”作用，于是污水收集和處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)成本就可以被看作“防護(hù)費(fèi)用”，用于替代污水環(huán)境損害成本。然而，必須明確的是，防護(hù)費(fèi)用一般都小于污染對(duì)環(huán)境的損害，因此這種替代只是近似的。
　　從目前我國的水價(jià)實(shí)踐看，水資源費(fèi)補(bǔ)償水資源價(jià)值，水利工程費(fèi)和自來水處理費(fèi)補(bǔ)償內(nèi)部成本，污水處理費(fèi)補(bǔ)償污水設(shè)施的成本——替代補(bǔ)償外部成本，再生水費(fèi)補(bǔ)償再生水設(shè)施的成本。可見，在目前的實(shí)踐中水資源費(fèi)、水利工程費(fèi)、自來水處理費(fèi)、污水處理費(fèi)和再生水費(fèi)基本構(gòu)成了完全成本水價(jià)。這里必須界定上述五個(gè)“費(fèi)”的概念：
　　·水資源費(fèi)，指為彌補(bǔ)地表水和地下水水資源價(jià)值的一項(xiàng)收費(fèi)。水資源有價(jià)值，要在水價(jià)中體現(xiàn)水資源價(jià)值的觀點(diǎn)，在理論和實(shí)踐中都已經(jīng)成為普遍的認(rèn)識(shí)。目前理論上對(duì)水資源費(fèi)的經(jīng)濟(jì)原理的討論主要有稀缺性、水權(quán)、水資源的各種價(jià)值以及地租理論等[10]，但是本文認(rèn)為它們其實(shí)是從不同角度論述水資源價(jià)值。
　　·水利工程費(fèi)，指為彌補(bǔ)水文勘探、水質(zhì)監(jiān)測和河道、水庫、溝渠等水利工程設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)管理成本而收取的費(fèi)用，應(yīng)包括稅金和適當(dāng)?shù)睦麧櫋?BR>　　·自來水處理費(fèi)，是為彌補(bǔ)獲取原水、加工和輸送分配自來水等發(fā)生的成本，即建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)與自來水相關(guān)的設(shè)施的成本而收取的費(fèi)用，應(yīng)包括稅金和適當(dāng)?shù)睦麧櫋Ｔ趯?shí)踐中，自來水設(shè)施與水利工程設(shè)施并沒有統(tǒng)一的物理區(qū)分界線，關(guān)鍵是看設(shè)施是屬于水利工程單位管理還是屬于自來水單位管理，但需確保在收費(fèi)時(shí)不在水利工程費(fèi)和自來水處理費(fèi)中重復(fù)計(jì)算某項(xiàng)費(fèi)用。
　　·污水處理費(fèi)，指為用戶提供排水和污水處理服務(wù)而收取的費(fèi)用，目的是補(bǔ)償排水和污水處理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)管理成本，應(yīng)包括稅金和適當(dāng)利潤。它近似替代污水的環(huán)境損害成本。
　　·再生水費(fèi)，有時(shí)也稱為中水費(fèi)，是為彌補(bǔ)加工和輸送分配自來水等發(fā)生的成本，即建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)與再生水相關(guān)的設(shè)施的成本而收取的費(fèi)用，應(yīng)包括稅金和適當(dāng)?shù)睦麧櫋Ｐ枰貏e指出的是：再生水處理設(shè)施與污水處理設(shè)施往往緊密聯(lián)系，因此需要區(qū)分由污水處理費(fèi)回收的成本和由再生水費(fèi)回收的成本，最基本的原則也是沒有重復(fù)計(jì)算，一般可以把污水一級(jí)強(qiáng)化處理或者二級(jí)處理之后的設(shè)施劃歸再生水設(shè)施。
　　水價(jià)構(gòu)成符合完全成本水價(jià)是實(shí)現(xiàn)完全成本水價(jià)的前提，然而要發(fā)揮完全成本水價(jià)的功能，關(guān)鍵還在于在價(jià)格水平上體現(xiàn)完全成本，因此需要完全成本的測算方法。價(jià)格水平歸根結(jié)底通過兩個(gè)途徑確定：平均成本定價(jià)或者邊際成本定價(jià)。而邊際成本定價(jià)才能真正提高效率，而平均成本定價(jià)仍然是目前主要的實(shí)用定價(jià)方法。基于對(duì)供水工程和污水工程的長期性、規(guī)模性和自然壟斷性的認(rèn)識(shí)，定價(jià)理論發(fā)展的方向是介于邊際成本和平均成本，主要利用增量成本的概念。
　　武亞軍[7]利用平均增量成本方程發(fā)展出測算水利工程的邊際機(jī)會(huì)成本（包括水資源價(jià)值）的動(dòng)態(tài)模型，該方法雖然數(shù)學(xué)推導(dǎo)較嚴(yán)密，但是假設(shè)條件較多，過程復(fù)雜，數(shù)據(jù)信息需求量大，因此在具體實(shí)際情況中的應(yīng)用較困難。
　　增量成本的另一種邊際表達(dá)是對(duì)完全成本的構(gòu)成分別求長期邊際成本，也就是對(duì)水資源價(jià)值、內(nèi)部成本和防護(hù)費(fèi)用分別求長期邊際值，然后求和。內(nèi)部成本和防護(hù)費(fèi)用都是設(shè)施的成本，謝華等[8]總結(jié)了長期邊際成本的測算方法，其中比較切合實(shí)際并容易理解和運(yùn)用的長期邊際成本測算公式為：LRMC=(ΔR/ΔQ)+(rI/ΔQ)，式中，LRMC 表示長期邊際成本；ΔR表示規(guī)劃期運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用支出的變化；ΔQ表示規(guī)劃期預(yù)計(jì)的供水能力增長；I表示ΔQ需要的投資支出；r表示貼現(xiàn)率。運(yùn)用該公式，就可以測算水利工程費(fèi)，自來水處理費(fèi)和污水處理費(fèi)這三費(fèi)的定價(jià)基礎(chǔ)，它們也是完全成本水價(jià)的主要部分。
　　對(duì)于水資源價(jià)值，沈大軍等[6]總結(jié)了現(xiàn)有的各種定量化方法，但是這些方法一方面還難以在目前用于實(shí)踐，另一方面也包括了一些內(nèi)部成本，從而會(huì)與長期邊際成本方法有重疊。目前由防護(hù)費(fèi)用近似替代環(huán)境損害成本的原因主要在于防護(hù)費(fèi)用可以測算，然而這并不意味著環(huán)境損害成本本身的定量化方法就不需要發(fā)展。
　　此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，測算的完全成本水價(jià)只是提供了定價(jià)的基礎(chǔ)，實(shí)際定價(jià)可能還要考慮以下方面：用戶類型和各類用戶的承受能力，在它們之間采取交叉補(bǔ)貼政策；對(duì)奢侈性用水與高耗水行業(yè)采取刺激節(jié)約用水的高價(jià)政策；采用較為復(fù)雜的價(jià)格結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步體現(xiàn)節(jié)約用水或保證人們基本水需求，季節(jié)性定價(jià)等目標(biāo)；等等。
　　清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系系統(tǒng)分析研究所近幾年來的水價(jià)研究工作都是朝向或圍繞完全成本水價(jià)展開的，并取得了一系列研究成果。主要成果有：

政府政策咨詢報(bào)告
　　1. 《城市污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》，2002年1月受建設(shè)部委托起草討論底稿；
　　2. 《再生水的收費(fèi)辦法》，2003年4月作為政策建議提交給建設(shè)部；
　　3. 《北京市中水水價(jià)實(shí)施策略》，2002年11月與北京市排水公司共同完成并提交給北京市發(fā)展與計(jì)劃委員會(huì)，為北京市中水定價(jià)的直接技術(shù)依據(jù)。

已發(fā)表或待發(fā)表的論文
　　1. 謝華 張?zhí)熘补┧▋r(jià)方法分析，給水排水，27卷第1期，2001
　　2. 傅平 張?zhí)熘覈鴥刹恐扑畠r(jià)對(duì)供水價(jià)格政策目標(biāo)的影響分析，中國給水排水，18卷第4期，2002
　　3. 張俊杰、張悅、陳吉寧、張?zhí)熘用駥?duì)再生水的支付意愿及其影響因素，中國給水排水，19卷第6期，2003
　　4. 傅平 謝華 張?zhí)熘?陳吉寧，完全成本水價(jià)與我國的水價(jià)改革，中國給水排水，19卷第10期，2003
　　5. 傅平 鄭俊峰 陳吉寧 張?zhí)熘?可應(yīng)用稀缺水資源邊際機(jī)會(huì)成本模型，中國給水排水，20卷第2期，2004
　　6. Grima A.P., Zhang Tianzhu, et al. Water Pricing in Beijing in the Context of Sustainable Water Management

學(xué)位論文
　　7. 全成本法確定水價(jià)的研究
　　8. 城市供水定價(jià)過程中的經(jīng)濟(jì)分析
　　9. 城市自來水行業(yè)兩部制價(jià)格的經(jīng)濟(jì)分析
　　10. 淄博市完全成本水價(jià)的定價(jià)研究
　　11. 污水再生利用的經(jīng)濟(jì)與政策分析（第五章“再生水的定價(jià)策略及政府管制”）

下文以北京市為案例城市的一些研究結(jié)果

1、兩部制水價(jià)
　　在“我國兩部制水價(jià)對(duì)供水價(jià)格政策目標(biāo)的影響分析”中，利用北京市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和家庭用水需求函數(shù)，針對(duì)1998年頒布的《城市供水價(jià)格管理辦法》中推薦的兩部制水價(jià)，就其對(duì)供水企業(yè)收支平衡、居民承受能力、效率、公平和節(jié)約用水等五個(gè)供水價(jià)格目標(biāo)的影響進(jìn)行了分析，分析結(jié)果表明：兩部制水價(jià)能夠保證供水企業(yè)收支平衡，在居民承受力方面沒有障礙，也能夠使居民的福利有所增加，但是它對(duì)收入越低的家庭越不公平，而且不利于節(jié)約用水。該結(jié)果進(jìn)一步說明，在多個(gè)水價(jià)政策目標(biāo)中，如果認(rèn)為主要目標(biāo)是自來水公司收支平衡和促進(jìn)社會(huì)福利而不必兼顧公平和節(jié)水目標(biāo)，那么就可以選擇實(shí)施兩部制水價(jià)；反之，如果決策者認(rèn)為后兩個(gè)目標(biāo)也很重要，那么該兩部制水價(jià)就難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的設(shè)想，而可以考慮采用階梯式計(jì)量水價(jià)等其它水價(jià)結(jié)構(gòu)。
2、再生水水價(jià)
　　合理的再生水價(jià)格體系是北京市污水再生利用規(guī)劃順利開展的關(guān)鍵之一。在《污水再生利用的經(jīng)濟(jì)與政策分析》第五章“再生水的定價(jià)策略及政府管制”中，對(duì)北京市再生水定價(jià)研究采用平均成本定價(jià)、拉姆齊定價(jià)和支付意愿定價(jià)三種方法相結(jié)合的混合型定價(jià)方案。
　　研究結(jié)果表明，在內(nèi)部收益水平在4％到8％之間時(shí)，北京市再生水的平均價(jià)格在1.9元/立方米到2.5元/立方米之間，再生水的平均價(jià)格水平低于自來水，但是卻高于地表水的使用價(jià)格。居民使用再生水的價(jià)格可以根據(jù)支付意愿法確定，北京市居民對(duì)再生水的支付意愿為1.54元/立方米，因此這就可以作為居民的再生水價(jià)。進(jìn)一步采用拉姆齊定價(jià)法可得出居民用水與企事業(yè)單位用水價(jià)格之間的比為1:1.45。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，可以推算出企業(yè)單位使用再生水的最優(yōu)價(jià)格為2.41元/立方米。
　　在北京市再生水的規(guī)劃中，河湖環(huán)境用水占了很大的比例。這一部分再生水的價(jià)格在很大程度上影響到污水再生利用工程的經(jīng)濟(jì)可行性。研究結(jié)果表明河湖環(huán)境用再生水價(jià)格為0.93元/立方米，是目前地表水價(jià)格的三倍多，因此如果沒有相應(yīng)的政策保障，這一部分用水量是不可能實(shí)現(xiàn)的。
　　此外，在目前北京市規(guī)定執(zhí)行的再生水水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要低于本研究的估算結(jié)果，因此在這種定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)下北京市的污水再生利用投資不可能滿足全成本回收的要求。
3、完全成本水價(jià)
　　隨著北京市2002年全面開征統(tǒng)一的地下水和地表水水資源費(fèi)，2003年開征中水費(fèi)，在水價(jià)構(gòu)成上北京市已經(jīng)符合了完全成本水價(jià)，北京市的水價(jià)制定工作實(shí)際上遵循了完全成本水價(jià)的理念。
　　謝華[9]對(duì)北京市2001到2005年水利工程設(shè)施、自來水設(shè)施和污水收集處理設(shè)施投資和運(yùn)行維護(hù)的長期邊際成本運(yùn)用上文給出的長期邊際成本測算公式作了測算，結(jié)果是北京市從水利工程供水到污水處理的長期邊際成本是2.65元/立方米（表2），北京市規(guī)劃水價(jià)（表3）中2001年的水利工程費(fèi)、自來水處理費(fèi)和污水處理費(fèi)（以下簡稱“三費(fèi)”）的和是2.70元/立方米[10]，考慮到1998年以來我國通貨膨脹率很低，可以認(rèn)為測算結(jié)果與規(guī)劃水價(jià)基本相當(dāng)。1999年以來北京市水價(jià)調(diào)整是根據(jù)規(guī)劃水價(jià)執(zhí)行的，從2002年開始執(zhí)行的實(shí)際水價(jià)[11]已經(jīng)接近測算的邊際成本，因此在假設(shè)污水處理費(fèi)是污水環(huán)境損害成本的替代的條件下，可以認(rèn)為北京市的三費(fèi)在整體上已經(jīng)趨近于完全成本定價(jià)。
　　盡管目前還缺乏專門的研究來回答北京市水資源費(fèi)是否體現(xiàn)了水資源價(jià)值、中水費(fèi)費(fèi)率是否合理等問題，但是仍然可以認(rèn)為在現(xiàn)有水價(jià)定量測算方法下，在暫時(shí)不考慮南水北調(diào)的影響下，北京市的綜合水價(jià)在價(jià)格水平方面趨近于完全成本水價(jià)，因而能夠基本發(fā)揮完全成本水價(jià)的功能。同時(shí)也意味著北京市將來的水價(jià)研究和實(shí)踐應(yīng)主要著眼于水資源費(fèi)的合理確定，對(duì)通貨膨脹的調(diào)節(jié)，選擇新的價(jià)格結(jié)構(gòu)、采取合理的補(bǔ)貼措施以及繼續(xù)推動(dòng)水價(jià)決策透明化和民主化，而不應(yīng)該繼續(xù)刻板的執(zhí)行規(guī)劃水價(jià)。

參考文獻(xiàn)

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[8] 謝華，張?zhí)熘? 公共供水定價(jià)方法分析[J]. 給水排水, 2001，27卷第1期，25-29頁.
[9] 謝華 城市供水定價(jià)過程中的經(jīng)濟(jì)分析 清華大學(xué)碩士論文，2001

編輯：武紅霞