國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司考察團(tuán)

    應(yīng)德、匈、奧三國相關(guān)機(jī)構(gòu)的邀請，國家發(fā)展改革委綜合改革司城市公用事業(yè)監(jiān)管體制改革考察團(tuán)一行6人，于2005年11月20日－12月2日對上述三國進(jìn)行了考察訪問。期間，考察團(tuán)圍繞城市公用事業(yè)投資與運(yùn)營、市場化改革進(jìn)展以及監(jiān)管體制和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)等主題，分別與德國經(jīng)濟(jì)勞動部、柏林技術(shù)大學(xué)、柏林市經(jīng)濟(jì)、勞動和婦女局、聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署、聯(lián)邦卡特爾局，匈牙利能源局、布達(dá)佩斯供水公司、經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸部，奧地利經(jīng)濟(jì)研究所、電力監(jiān)管有限公司、維也納市政公司等機(jī)構(gòu)的政府官員、公用事業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談交流。現(xiàn)將考察情況綜述報告如下：

    一、三國城市公用事業(yè)運(yùn)營的基本情況

    傳統(tǒng)上講，城市公用事業(yè)服務(wù)一直被歐洲各國視為是政府的重要職責(zé)，大量的公用事業(yè)企業(yè)是由國家和各州以及基層政府直接興辦的，國家財政投資一直是其主要資金來源，政府設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)對公用事業(yè)服務(wù)實(shí)施監(jiān)管。在公有公營的體制下，公用事業(yè)領(lǐng)域普遍存在官僚作風(fēng)嚴(yán)重、效率低下、不計經(jīng)營成本、競爭不足和監(jiān)管不力等弊端。為此，三國都先后推動了公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革，強(qiáng)化了市場監(jiān)管，尤其在歐盟一體化的背景下，改革步伐和監(jiān)管力度不斷加大。總的看，三國城市公用事業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率有了明顯改善，監(jiān)管體制逐漸完善，但三國市場化改革的進(jìn)展也各不相同，城市公用事業(yè)仍以地方和基層政府公有為主導(dǎo)，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也存在一些有待解決的問題。

    （一）公用事業(yè)運(yùn)營概況

    1、天然氣供應(yīng)領(lǐng)域

    三國的天然氣供應(yīng)主要依賴進(jìn)口，少部分由國內(nèi)供應(yīng)商提供，在具體運(yùn)營方面有著不同的經(jīng)驗(yàn)。

    德國的天然氣供應(yīng)系統(tǒng)可劃分為三個層次：第一個層次由約10－15家國家級的天然氣經(jīng)銷商或天然氣經(jīng)銷和生產(chǎn)商構(gòu)成；第二個層次是以各地區(qū)及基層政府的市政公司為主的天然氣分銷商，約有100家；第三個層次是眾多的終端用戶，主要是大企業(yè)用戶。每個地區(qū)天然氣供應(yīng)商的數(shù)量不同，有的地區(qū)僅有一家能源公司。它們有的是地方政府投資的公有企業(yè)，有的是州政府或基層政府進(jìn)行適當(dāng)參股的私有企業(yè)，隨著股份化改革的深化，公有股權(quán)的比例逐步降低。輸氣管等網(wǎng)絡(luò)型企業(yè)，多為私有企業(yè)經(jīng)營。天然氣的供應(yīng)途徑是：第一層次的經(jīng)銷商將天然氣批發(fā)給第二層次的市政公司，再由市政公司向終端客戶供氣，也有為數(shù)不多的經(jīng)銷商直接供氣給終端大客戶的情形。

（德國天然氣供應(yīng)圖）

    而在奧地利，天然氣供應(yīng)主要是由地方政府興辦的公有企業(yè)或控股的股份制公司經(jīng)營。

    匈牙利有著與德國和奧地利不同的一些特征。在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后，為解決能源供應(yīng)不足和投資赤字問題，對能源領(lǐng)域的政策逐步進(jìn)行調(diào)整，引入私人資本進(jìn)行股份化。目前，其所有供氣企業(yè)都已經(jīng)改制為股份制公司，如匈牙利油氣公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)是由11％國有股份和89％私有股份組成的。

    在天然氣供應(yīng)方面，三國普遍存在市場發(fā)育滯后、市場機(jī)制作用較弱的現(xiàn)象。德國雖然早在6年前就開始了天然氣市場的自由化進(jìn)程，但由于絕大多數(shù)天然氣供應(yīng)采取了簽訂長期合約的形式，其市場競爭仍然疲弱，這種長期合約的合法性也是德國國內(nèi)討論的一個熱點(diǎn)話題。有關(guān)調(diào)查顯示，在以天然氣經(jīng)營商和生產(chǎn)商作為供應(yīng)方，眾多的地區(qū)和基層分銷商作為需求方所形成的供求關(guān)系中，需求已被完全納入這種長期合約（稱為完全需求合約）和需求的80－100％被納入長期和約（稱為擬完全需求合約）的分銷商的數(shù)目達(dá)到分銷商總數(shù)的幾乎四分之三。在匈牙利，雖然自2004年起，消費(fèi)者可以根據(jù)自己的意愿選擇天然氣供應(yīng)商，但是由于天然氣進(jìn)口輸送管道的不足，市場競爭很不充分，通過競爭市場簽訂的供給合約有限。2004年，僅有23家消費(fèi)者（僅占6％）行使了簽約選擇權(quán)，僅有3家公司在爭取消費(fèi)者的競爭市場上獲得了一定份額。

    2、城市供水

    三國的水資源較為充足，城市供水面臨的主要問題是經(jīng)濟(jì)效益和監(jiān)管的問題。三國的城市供水企業(yè)大多由地方或基層政府投資興建，政府通過制定激勵政策，促使公司改善經(jīng)營，提升經(jīng)營效益。在德國，城市公共生活供水以地下水、深層礦泉水和地表水為主，不存在水源不足的問題，但面臨的主要問題是許多地區(qū)由于水質(zhì)不達(dá)標(biāo)而造成高質(zhì)量的飲用水短缺。

    3、城市交通運(yùn)輸

    三國的城市工交系統(tǒng)仍維持國有企業(yè)經(jīng)營為主的模式。德國的鐵路是全部由國有鐵路公司運(yùn)營的，同時根據(jù)歐盟的要求，開放了貨運(yùn)市場。公路方面則維持了國家投資建設(shè)為主的局面，以內(nèi)部改革促進(jìn)效益的提高。目前，德國在公路建設(shè)領(lǐng)域引入了PPP的運(yùn)營模式，并嘗試以設(shè)立公路建設(shè)基金的方式解決建設(shè)資金緊缺的問題。匈牙利城市交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和維護(hù)主要由國家負(fù)責(zé)，長途客運(yùn)完全是國有的。長途貨運(yùn)公司財產(chǎn)由股份化局監(jiān)管，職工股份占10％。地方政府經(jīng)營的小機(jī)場有30多個，大型機(jī)場、鐵路和港口則由國家所有，但目前也在進(jìn)行股份化。

    4、垃圾處理

    德國的垃圾處理政策是，居民垃圾處理主要由基層政府負(fù)責(zé)，企業(yè)垃圾則由企業(yè)自己解決。1990年代以來，隨著城市垃圾排放量日增，德國制定了促進(jìn)垃圾處理領(lǐng)域公平競爭的政策措施，以促進(jìn)垃圾處理的效率。在垃圾處理企業(yè)中，政府所有企業(yè)和私有企業(yè)約各占一半，私有企業(yè)承擔(dān)了大多數(shù)的垃圾回收處理業(yè)務(wù)。在服務(wù)商選擇方面，主要有簽訂長期服務(wù)合同和進(jìn)行招標(biāo)兩種方式，實(shí)踐中各有利弊。簽訂長期合同的方式雖然比較穩(wěn)定，但是由于這種方式導(dǎo)致競爭缺乏，影響了垃圾處理的效率和服務(wù)質(zhì)量。而自2003年起采用的招標(biāo)方式，雖然有著效率高、服務(wù)好的優(yōu)勢，但存在著價格偏高的問題。

    （二）公用事業(yè)經(jīng)營的幾個典型案例

    1、德國的公法企業(yè)模式

    傳統(tǒng)上，德國的城市公用事業(yè)的供給主體主要是國有企業(yè)，它們是國家機(jī)構(gòu)的一部分，不是獨(dú)立法人，由相關(guān)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理并對其負(fù)無限責(zé)任。目前多數(shù)從事公用事業(yè)服務(wù)的國有企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)型為公法企業(yè)，或者改制為股份制公司。

    公法企業(yè)是政府設(shè)立的特殊目的機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立法人，其組織機(jī)構(gòu)、人事和資產(chǎn)都是獨(dú)立的，運(yùn)作規(guī)則由公司章程加以規(guī)定，但政府對其承擔(dān)無限責(zé)任。公法企業(yè)的優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是相比國有企業(yè)，公法企業(yè)擁有獨(dú)立的人事、組織、招投標(biāo)和談判權(quán)，資產(chǎn)獨(dú)立，是獨(dú)立的法人和民事行為主體，企業(yè)的行為能力得到加強(qiáng)；二是這種組織形式使得政府和立法者擁有較大的操作空間，增強(qiáng)了州議會的資產(chǎn)所有者地位；三是政府對之承擔(dān)無限責(zé)任，沒有破產(chǎn)風(fēng)險，在融資方面具有優(yōu)勢；四是與私有企業(yè)相比，其雇員按照公務(wù)員體系管理，工資和社會保障由政府統(tǒng)一分配；五是公法企業(yè)作為政府所設(shè)的特殊目的機(jī)構(gòu)，不受私法約束，也避免了轉(zhuǎn)制為公司的各種“過渡成本”。由于以上原因，公法企業(yè)正成為德國公用事業(yè)經(jīng)營的一種流行方式。

    公法企業(yè)的組織體系主要由股東大會、監(jiān)事會、董事會和參事會組成。監(jiān)事會是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定公司章程、確定公司發(fā)展戰(zhàn)略，監(jiān)事會成員由州政府代表、雇員代表組成，主席是政府組成人員，由他來任命董事會成員。董事會則是公司執(zhí)行和經(jīng)營機(jī)構(gòu)，對外代表公司。可以看出，德國等國家的公司治理結(jié)構(gòu)與英美國家不同，其監(jiān)事會相當(dāng)于后者的董事會，而其董事會則類似于后者的經(jīng)理層。

    目前，柏林在工交、垃圾處理、供水等行業(yè)采用了公法公司的模式，供氣、供電方面則已實(shí)現(xiàn)股份化運(yùn)作。在供水領(lǐng)域還引進(jìn)了以私法約束的控股公司投資以公法企業(yè)運(yùn)營的供水公司的模式。

 （柏林市地鐵、交通、供水公司1993、1996和2004年的投資額和雇員人數(shù)表）

    柏林市的經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)立公法企業(yè)經(jīng)營公用事業(yè)，不僅強(qiáng)化了競爭，提升了公司行為能力，增強(qiáng)了公司的核心業(yè)務(wù)，而且擴(kuò)大了公司的經(jīng)營范圍，有的還組建了自己的子公司（為私法規(guī)范的企業(yè)），由原來的保本經(jīng)營普遍實(shí)現(xiàn)了盈利。

    2、柏林供水公司

    為了促進(jìn)競爭、提升就業(yè)吸納能力和推動供水市場的開放，1999年柏林市對供水公司進(jìn)行了股份化改制。當(dāng)時可選的改制模式有兩種，一種是將核心業(yè)務(wù)交經(jīng)營者經(jīng)營，資產(chǎn)、設(shè)備、人事名義上由公法機(jī)構(gòu)管理的模式，但事實(shí)上，此種模式中人事權(quán)掌握在經(jīng)營者手中。另一種是采用控股公司模式，將核心業(yè)務(wù)由公法機(jī)構(gòu)經(jīng)營，其他競爭性業(yè)務(wù)交由獨(dú)立的股份公司經(jīng)營。考慮到第一種模式下，政策制定者不能有效控制核心業(yè)務(wù)的經(jīng)營，另外也涉及到雇員身份的轉(zhuǎn)變，受到勞動法的較大約束，柏林政府最終選擇了通過設(shè)立控股公司經(jīng)營供水業(yè)務(wù)的運(yùn)作模式。

    柏林供水公司的股東由柏林地產(chǎn)和柏林水務(wù)控股公司兩家組成，其中柏林地產(chǎn)直接投資入股的部分占供水公司股本的50.1%，另外由柏林地產(chǎn)公司投資50.1%、私人投資者投資49.9%設(shè)立柏林水務(wù)控股公司，再由柏林水務(wù)控股公司向供水公司投資，并占有股本金的其余49.9％的份額。政府同意由私人投資者提名公司董事長，負(fù)責(zé)公司日常經(jīng)營管理，以提高公司運(yùn)作和管理的規(guī)范化水平。供水領(lǐng)域之外的競爭性業(yè)務(wù)則交由控股公司專門設(shè)立的股份公司經(jīng)營。公司由議會批準(zhǔn)設(shè)立，并與政府簽訂經(jīng)營合約，規(guī)定了保障供應(yīng)和提高經(jīng)營效率、提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、降低水價、在2009年前提供25.5億歐元的投資、在15年期限內(nèi)不得因因經(jīng)營性原因解雇員工，以及增加就業(yè)崗位等。

（柏林供水公司股權(quán)結(jié)構(gòu)圖）

    目前，該公司是德國最大的自來水和廢水處理企業(yè)，擁有11家自來水廠和7家廢水處理廠，業(yè)務(wù)包括柏林市和周邊地區(qū)，公司運(yùn)營狀況良好。

    3、布達(dá)佩斯水務(wù)公司

    匈牙利布達(dá)佩斯水務(wù)公司的前身是布達(dá)佩斯水務(wù)管理局，1994年實(shí)行了公司化改制，1997年引進(jìn)外資，成為匈牙利第一家公私合伙制企業(yè)。目前，該公司74％股份由布達(dá)佩斯市政府持有，Suez和RWE兩家大企業(yè)持有達(dá)25％的股份，另外1%由地方政府持有。在公司治理結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會由4名市政府代表，2名其他股東代表組成，董事會由3名來自市政府的成員和4名其他股東委任的管理者組成，其中，CEO由投資者任命，CTO來自Suez公司，CFO來自RWE。該公司是匈牙利第一家采用PPP模式運(yùn)營的公司，政府賦予其自1997年起25年的經(jīng)營權(quán)。

    目前，布達(dá)佩斯水務(wù)公司擁有5000公里長的管網(wǎng)設(shè)施，有700口水井，儲水量可達(dá)32.8萬噸，日供水量62.5萬噸，為200萬居民提供服務(wù)。在技術(shù)上，布達(dá)佩斯已經(jīng)解決了缺水問題，下一步的主要任務(wù)是提高贏利性和解決經(jīng)濟(jì)效益問題。

    4、維也納市政公司

    維也納市政公司成立于1949年，其前身可以追溯到19世紀(jì)奧匈帝國時期的私有公用事業(yè)服務(wù)企業(yè)，主要經(jīng)營電力、天然氣、供暖、城市交通和殯儀館業(yè)務(wù)，是維也納市政管理局下屬企業(yè)。1995年，維也納加入歐盟后，該公司進(jìn)行了基礎(chǔ)法律框架的調(diào)整和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改革，從管理局中獨(dú)立出來以控股公司形式運(yùn)作，下設(shè)電力、供氣、交通及殯儀館四個子公司，其中，電力、供氣和殯儀館為有限責(zé)任公司，交通公司為兩合公司。同時，為推動變革，在聯(lián)邦和州兩級進(jìn)行了系列法律調(diào)整。

    在管理體制方面，控股公司負(fù)責(zé)集團(tuán)公司管理，統(tǒng)一管理公司的人事、法律、工資和退休金以及公司的對外形象事務(wù)。公司的基本組織架構(gòu)由股東會、監(jiān)事會和董事會組成。其中，股東會由市長一人組成，作為市政府的代表。公司監(jiān)事會是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由12人組成：市政管理局局長任主席，市政管理局2名副局長，商會、銀行、工會代表各1人，憲法法院院長，市長秘書，以及4名雇員代表。股東和監(jiān)事會之間沒有資產(chǎn)保值增值合約，但股東有權(quán)更換監(jiān)事會組成人員。董事會由監(jiān)事會招聘和任命，由4人組成。

    公司的經(jīng)營狀況良好。2004年，公司實(shí)現(xiàn)銷售收入20億8千萬歐元，凈利潤2千萬歐元，累積投資8億6千萬歐元，周轉(zhuǎn)資金100億，雇員人數(shù)16403人。公司的電力網(wǎng)絡(luò)達(dá)22767公里，年供電10080千兆，擁有客戶120萬。供氣公司擁有管道3428公里，年供氣22億5千萬立方米，有客戶71萬。供熱公司擁有管道1000公里，年供熱5134千兆，有客戶22萬。交通公司擁有城市軌道924.4公里，地鐵600輛，巴士500輛，2004年客運(yùn)量7億3500萬人次。

    在引入競爭后，公司也面臨著一些經(jīng)營壓力：一是要求供水服務(wù)價格降低和成本上升的雙重壓力；二是公司員工工資和養(yǎng)老保障的資金壓力，公司從市政管理局分出之前其員工都是國家公務(wù)員的身份，公司獨(dú)立并分出之后，員工工資發(fā)放和養(yǎng)老轉(zhuǎn)由公司負(fù)責(zé)；三是能源公司是自負(fù)盈虧的，沒有政府補(bǔ)貼。

    二、公用事業(yè)的監(jiān)管體制和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

    總的看，三國的公用事業(yè)監(jiān)管體制有著許多相似的地方，但也不盡相同，各有特色。

    （一）城市公用事業(yè)監(jiān)管的體制模式

    1、德國的監(jiān)管模式

    在德國政體中，對于公用事業(yè)監(jiān)管，聯(lián)邦政府的職責(zé)主要是制定相關(guān)監(jiān)管法律，具體監(jiān)管職能交由獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及各州依法實(shí)施，最為重要的兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署和聯(lián)邦卡特爾局。二者之間建立了監(jiān)管分工和合作機(jī)制，聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)署從行業(yè)和網(wǎng)絡(luò)的角度進(jìn)行跨行業(yè)監(jiān)管，卡特爾局則主要從企業(yè)行為和市場競爭的角度開展專業(yè)化監(jiān)管。

    2005年7月依法成立的聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署，是隸屬于德國經(jīng)濟(jì)勞動部，負(fù)責(zé)供電、供氣、鐵路（自2006年1月起）、電信、郵政等網(wǎng)絡(luò)性行業(yè)監(jiān)管的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是，通過促進(jìn)自由化和放松管制，推動公用事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。該機(jī)構(gòu)擁有比較有效的監(jiān)管程序和有力的監(jiān)管權(quán)力，包括信息獲取權(quán)、調(diào)查權(quán)和實(shí)施制裁的權(quán)力。下設(shè)的9個規(guī)制處是具體實(shí)施監(jiān)管決策的部門，其三人決策委員會負(fù)責(zé)依據(jù)電信法、郵政法、能源法等法律作出監(jiān)管決策，這些決策不受經(jīng)濟(jì)勞動部或其他部門的干預(yù)。按照不同行業(yè)設(shè)置的專業(yè)職能處負(fù)責(zé)為相關(guān)規(guī)制處決策提供信息和服務(wù)，進(jìn)行行業(yè)分析和研究等。經(jīng)濟(jì)勞動部負(fù)責(zé)對該部門的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，也可以對它下達(dá)行政指令，但必須是公開進(jìn)行的。

（聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)服務(wù)署機(jī)構(gòu)圖示）

    聯(lián)邦卡特爾局的主要是職能是維護(hù)市場公平競爭、批準(zhǔn)企業(yè)兼并申請、禁止企業(yè)勾結(jié)和聯(lián)合定價等行為以及對企業(yè)是否濫用市場地位和違反競爭法進(jìn)行監(jiān)管等。卡特爾局局長、副局長及各監(jiān)管處處長由經(jīng)濟(jì)和勞動部任命，員工約300名，其中一半是富有經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家或律師。卡特爾局局長作為卡特爾局的代表，主要負(fù)責(zé)對外事務(wù)，其職位是終身制的，副局長負(fù)責(zé)該局的內(nèi)部事務(wù)，具體監(jiān)管決策是由11個按行業(yè)設(shè)置的專業(yè)監(jiān)管處作出的，每年僅關(guān)于兼并審查方面的決定就有大約1400件。這些處的決定既不受上級領(lǐng)導(dǎo)和部門的影響，也不受政治因素的影響，各處相互之間也是相對獨(dú)立的。局內(nèi)還設(shè)有行政、信息、法律事務(wù)、歐盟競爭法和綜合政策以及反卡特爾的專業(yè)職能機(jī)構(gòu)，為各專業(yè)處的決策提供相關(guān)服務(wù)。此外，為保證監(jiān)管決策的公正，還專設(shè)3個審查復(fù)議部門，在聯(lián)邦政府職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施對投標(biāo)者的法律保護(hù)，任何投標(biāo)未被接受或者認(rèn)為合約締結(jié)程序存在違反公平原則的投標(biāo)者都可以提出審查申請。

（聯(lián)邦卡特爾局機(jī)構(gòu)圖示）

    聯(lián)邦卡特爾局在市場監(jiān)管領(lǐng)域開展了廣泛的國際交流與合作，與歐盟委員會的聯(lián)系尤為密切，合作重點(diǎn)是歐盟競爭法律的修改和具體反壟斷案例的判決。現(xiàn)任的聯(lián)邦卡特爾局局長正擔(dān)任著于2001年成立的國際競爭網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)的主席，通過該網(wǎng)絡(luò)聯(lián)邦卡特爾局與79個國家的89家競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了交流和合作關(guān)系，通過監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)共享和對“最佳實(shí)踐”的發(fā)展，促進(jìn)國際間競爭監(jiān)管的合作和協(xié)調(diào)。

    另外，聯(lián)邦各州也設(shè)有獨(dú)立于聯(lián)邦卡特爾局的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它們都在法律的指引下，獨(dú)立負(fù)責(zé)市場監(jiān)管職責(zé)，具體由聯(lián)邦一級還是州一級的卡特爾機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管職能一般是按照事件的影響范圍來決定的。

    2、匈牙利的能源監(jiān)管模式

    匈牙利能源領(lǐng)域的主要管理機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)交通部的能源司和由該部管理的匈牙利能源辦公室。在能源定價方面，由能源辦公室提出定價方案，報經(jīng)濟(jì)交通部部長決定。經(jīng)濟(jì)交通部管理的能源辦公室負(fù)責(zé)供電和供氣的監(jiān)管，供暖則由地方政府管理。經(jīng)濟(jì)交通部的能源司負(fù)責(zé)能源立法事務(wù)，為部長定價和其他決策提供相關(guān)信息，在定價方面有著很大影響，但無市場監(jiān)管職能。

    根據(jù)能源供應(yīng)法案，匈牙利能源辦公室擁有如下監(jiān)管職能：能源生產(chǎn)、輸送、交易和公用設(shè)施的許可證發(fā)放和調(diào)整；限制性名單的批準(zhǔn)；核定信息披露的準(zhǔn)則和范圍；提出對能源供應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)的電、氣、熱的政府指導(dǎo)價方案，提供能源定價的有關(guān)背景條件；消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)和申訴的受理；以及在能源節(jié)約領(lǐng)域開展相關(guān)合作；能源行業(yè)的市場監(jiān)管，等。

    （二）公用事業(yè)監(jiān)管的典型經(jīng)驗(yàn)

    1、德國的天然氣監(jiān)管。由于對天然氣進(jìn)口和外資公司供應(yīng)的依賴，對定價和市場競爭的監(jiān)管尤為主要。天然氣供應(yīng)商認(rèn)為長期合約是對客戶的一種長期承諾，有利于保障供應(yīng)的長期安全性，但這種長期合約是與歐盟和德國的競爭法相違背的。因此，在天然氣供應(yīng)鏈中，當(dāng)出現(xiàn)第一層次的經(jīng)銷商對市政公司參股的情形時，卡特爾負(fù)責(zé)審查市場準(zhǔn)入的公正性、參股或兼并對市場的影響等，如果兼并導(dǎo)致該地區(qū)內(nèi)所有第二層次分銷商被經(jīng)銷商控制，卡特爾局會拒絕這樣的兼并發(fā)生。當(dāng)前能源價格呈不斷上漲的趨勢，用戶雖然不愿付出高價，但他們往往無所選擇，卡特爾局通過促進(jìn)區(qū)域內(nèi)供氣市場的競爭，有利于使價格得到合理控制。在2004年和2005年，卡特爾局就受理了幾個天然氣供應(yīng)商向終端用戶索取不當(dāng)高價的案例，在某些情況下，如果供應(yīng)商作出適當(dāng)讓步，卡特爾局可以中止審查過程。

    為促進(jìn)天然氣市場競爭，聯(lián)邦卡特爾局正推動相關(guān)研究和討論的開展，并加強(qiáng)了與歐盟競爭機(jī)構(gòu)的合作和協(xié)商，以期盡快提出相應(yīng)的解決方案。目前，聯(lián)邦卡特爾局提出了兩個加強(qiáng)市場競爭的監(jiān)管方案。一是將長期合約轉(zhuǎn)換為2年期合約，但市場參與者普遍不同意此種方案。因此，卡特爾局第八處正在研究在不同合約期內(nèi)提供多個供應(yīng)合約的第二種解決思路的可行性。

    在競爭法的框架內(nèi)，第八處認(rèn)為供給合約應(yīng)符合以下有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置數(shù)量門檻，在給予主要供應(yīng)商2－4年供應(yīng)合約的同時，必須給予第二家供應(yīng)商獲取達(dá)到20％的市場份額的機(jī)會；第二家供應(yīng)商所承擔(dān)的金融風(fēng)險要與其獲得的全部約定供給數(shù)量的份額相一致；如果消費(fèi)者與供應(yīng)商已經(jīng)簽訂一份合約，會導(dǎo)致在簽訂其他合約時第一家供應(yīng)商處于一種事實(shí)上的優(yōu)勢地位，在這種情況下，如果供需雙方之間簽訂多個供給合約，視同一份合約處理；對“英國條款”的禁止，即禁止消費(fèi)者向其供應(yīng)商透露有關(guān)其他潛在供應(yīng)商的信息，尤其是在其提供更低價格的情況下；禁止在合約中包含有關(guān)在明示合約期結(jié)束后，延長供需合約的暗示性條款。

    2、匈牙利的天然氣監(jiān)管。匈牙利80－85％的天然氣供應(yīng)依靠進(jìn)口解決，為促進(jìn)市場競爭和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合，在允許小企業(yè)進(jìn)行合并的同時，對企業(yè)中的大股東的投票權(quán)設(shè)置了10％的上限，以約束可能發(fā)生的大股東侵犯小股東利益以及“一股獨(dú)大”現(xiàn)象。另外，政府還在匈牙利本地公司中設(shè)置了金股，金股屬于國家所有，被賦予了一些特別的權(quán)力，以達(dá)到維護(hù)市場公平競爭、體現(xiàn)政府相關(guān)政策以及防止出現(xiàn)外國公司主導(dǎo)公用事業(yè)供應(yīng)的局面發(fā)生。由于設(shè)置金股與歐盟的相關(guān)規(guī)則之間存在不一致，目前經(jīng)濟(jì)交通部正在與歐盟就此展開有關(guān)談判，以尋求可行的解決方案。

    3、德國的城市供水監(jiān)管。德國的水價政策規(guī)定，城市供水服務(wù)的合理價格旨在完全收回成本，包括環(huán)境和資源的成本，同時還應(yīng)考慮社會影響。不論供水企業(yè)以何種方式營運(yùn)，供水的成本均通過水價回收，不同地區(qū)、不同城市供水的水價可以有差異。如柏林供水公司的水價，需經(jīng)過州議會批準(zhǔn)或調(diào)整，以兼顧市民的承受能力和公司的盈利考慮。政府通過規(guī)定自來水價格、征收生態(tài)稅和污水排放費(fèi)、以及對私營污水處理企業(yè)減稅等措施，鼓勵對水資源的保護(hù)；通過調(diào)整取水許可證申請費(fèi)用、鼓勵許可證轉(zhuǎn)讓、提供節(jié)水技術(shù)等措施，促使企業(yè)和居民用戶提高用水效率。

    4、布達(dá)佩斯的水價監(jiān)管。布達(dá)佩斯市政府對水價的管理政策是，由布達(dá)佩斯水務(wù)公司提出定價方案，報市政府核定，對于那些不符合實(shí)際的定價，市政府有權(quán)進(jìn)行調(diào)整。一般情況下，水價的制定是與經(jīng)營成本、通貨膨脹、設(shè)備投資情況以及提高質(zhì)量要求等掛鉤的。政府還會結(jié)合市政發(fā)展來調(diào)制價格水平，近來布達(dá)佩斯因?yàn)楣肪S修需大量投資資金，市政府決定以提高水價的方式，為之進(jìn)行籌資。

    5、維也納的城市公交監(jiān)管。傳統(tǒng)上，為減輕消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，政府所制定的城市工交服務(wù)價格往往較低，大多工交企業(yè)處于虧損經(jīng)營的狀態(tài)。政府在對城市工交系統(tǒng)的運(yùn)營實(shí)行國家定價的同時，對經(jīng)營者給予適當(dāng)補(bǔ)貼，這在歐盟國家是非常普遍的一種現(xiàn)象。維也納市政府為確保工交服務(wù)質(zhì)量和給經(jīng)營者以經(jīng)營壓力，在給予市政公司大量交通運(yùn)輸補(bǔ)貼的同時，也加強(qiáng)了監(jiān)管力度，監(jiān)管的重點(diǎn)主要是定價和經(jīng)營合同的履行。市政府與市政公司簽訂服務(wù)協(xié)議，規(guī)定年運(yùn)輸量。為避免出現(xiàn)公司激勵不足的情況，協(xié)議中規(guī)定了確保服務(wù)質(zhì)量的條款，達(dá)不到要求可以取消補(bǔ)貼。

    三、啟發(fā)和借鑒

    我國的城市公用事業(yè)一直以來是公有公辦的格局，運(yùn)營主體主要是國有企業(yè)或者相關(guān)部門，無論是企業(yè)經(jīng)營還是政府監(jiān)管都有著一定的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。推進(jìn)城市公用事業(yè)市場化進(jìn)程，加強(qiáng)市場監(jiān)管是我國經(jīng)濟(jì)體制改革面臨的主要任務(wù)之一，有關(guān)部門已經(jīng)擬定了市政公用事業(yè)改革的總體方案，積極推動監(jiān)管體制改革，也取得了一定成效，但與市場經(jīng)濟(jì)條件下城市公用事業(yè)體制的要求相比，還有著不小的距離，尚面臨許多需要進(jìn)一步探索和解決的問題。三國在發(fā)展城市公用事業(yè)方面有著一些與我國相似的方面，在經(jīng)濟(jì)快速增長階段，也普遍發(fā)生過公用事業(yè)服務(wù)供給不足和監(jiān)管不力的問題，學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)對我們更好地推進(jìn)公用事業(yè)改革進(jìn)程和提高監(jiān)管水平很有必要。

    1、要注重依法監(jiān)管。三國的公用事業(yè)監(jiān)管都是立足于相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)來實(shí)施的，具有很高的權(quán)威性和實(shí)效性。同時，為適應(yīng)公用事業(yè)發(fā)展和歐盟一體化進(jìn)程的需要，各國都加快了立法和法律調(diào)整的步伐，逐步完善市場監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。如德國實(shí)施監(jiān)管的主要法律依據(jù)是防止限制競爭法（Acts against Restraints of Competition），該法在經(jīng)過10年準(zhǔn)備后于1958年1月正式出臺，目前的2005年最新版本是歷經(jīng)7次修改完善后形成的。我國在積極穩(wěn)妥推進(jìn)市政公用事業(yè)改革過程中，要注重按照建設(shè)社會主義法制社會和實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)依法監(jiān)管的目標(biāo)要求，抓緊制定完善有關(guān)公用事業(yè)運(yùn)營和監(jiān)管的法律法規(guī)和監(jiān)管辦法，完善相關(guān)的投資、價格、財稅、產(chǎn)權(quán)、社保等配套政策。尤其要加快制定出臺保護(hù)和促進(jìn)公平競爭的法律制度，做好《反不正當(dāng)競爭法》修訂完善和《反壟斷法》制定出臺的相關(guān)工作。

    2、鼓勵采用公平和有效的市場化運(yùn)作模式。三國在舉辦公用事業(yè)方面結(jié)合各自國情采用了多種不同的經(jīng)營模式，包括PPP、BOT、特許經(jīng)營、合資經(jīng)營等，其主要方向是通過放寬市場準(zhǔn)入、引入競爭機(jī)制，以推動企業(yè)經(jīng)營效率的提高和服務(wù)質(zhì)量的改善。我國的城市公用事業(yè)改革，要按照黨的十六屆三中全會《決定》要求，在區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，對非自然壟斷業(yè)務(wù)放寬市場準(zhǔn)入、引入競爭機(jī)制，有條件的企業(yè)積極推行投資主體多元化，提高經(jīng)營效率；對自然壟斷業(yè)務(wù)要積極推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開，加強(qiáng)政府監(jiān)管。同時，注重采用多種適合我國國情和公用事業(yè)特點(diǎn)的經(jīng)營方式，以推動公用事業(yè)實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展。從國際操作經(jīng)驗(yàn)看，對公用事業(yè)經(jīng)營采用公開招投標(biāo)的方式確定經(jīng)營者是一條成功的市場化運(yùn)作模式，有利于促進(jìn)經(jīng)營的規(guī)范化和公平競爭水平，在推進(jìn)我國城市公用事業(yè)改革過程中應(yīng)在確保程序規(guī)范、運(yùn)作公正的基礎(chǔ)上大膽采用。其次，進(jìn)一步推行特許經(jīng)營制度，尤其要推進(jìn)城市供水、污水處理特許經(jīng)營制度的實(shí)施。再次，鼓勵各地結(jié)合實(shí)際，進(jìn)行公用事業(yè)運(yùn)營模式的探索，如PPP、BOT等方式。

    3、公用事業(yè)企業(yè)的運(yùn)營和改革模式要從各國實(shí)際出發(fā)。在匈牙利和德國，私有化或股份化以及管制的放松取得了實(shí)效，不僅促進(jìn)了競爭和有效抑制了壟斷，而且促進(jìn)了經(jīng)營效率的提升和環(huán)境保護(hù)狀況的改善。而在長期由社會民主黨執(zhí)政的奧地利，公用事業(yè)仍然維持主要由地方政府和基層政府的投資的公有公營的局面，維也納地區(qū)的自來水、廢水處理、垃圾處理業(yè)務(wù)至今也沒有單設(shè)公司經(jīng)營，仍由市政管理局負(fù)責(zé)，同樣取得了不俗的經(jīng)營業(yè)績。可見，公用事業(yè)的企業(yè)體制和運(yùn)營模式應(yīng)結(jié)合各自實(shí)際而定。我國的公用事業(yè)改革，即是要通過實(shí)行市場化和股份制改造等措施，促進(jìn)經(jīng)營主體管理水平和服務(wù)質(zhì)量的提高、競爭的提升、經(jīng)營效率的改善和更大程度上滿足消費(fèi)者的需求。尤其在非自然壟斷的行業(yè)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，要積極推行投資主體多元化，加快股份制改造步伐，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。與此同時，對市場化改革和股份化改革要進(jìn)行合理引導(dǎo)，防止以民營化或私有化作為改革目的的現(xiàn)象發(fā)生。在公用事業(yè)舉辦方面，也應(yīng)鼓勵進(jìn)行不同企業(yè)體制和經(jīng)營模式的探索，不為某種既有模式所囿。

    4、結(jié)合國情和發(fā)展階段確定公用事業(yè)監(jiān)管體制和監(jiān)管重點(diǎn)。三國都十分重視促進(jìn)城市公用事業(yè)領(lǐng)域的市場競爭和加強(qiáng)政府有效監(jiān)管，并努力做到二者的有機(jī)結(jié)合，將之作為提升公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量和效率、確保公用事業(yè)供給的根本措施。三國選擇由專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施市場監(jiān)管職責(zé)，將合約和價格作為監(jiān)管的重點(diǎn)，這是與其發(fā)展階段和國情相適應(yīng)的。我們要認(rèn)真借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的公用事業(yè)監(jiān)管體制，合理設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以達(dá)到專業(yè)化監(jiān)管和監(jiān)管協(xié)調(diào)的統(tǒng)一。同時，要建立反壟斷工作機(jī)制，改善監(jiān)管方式，促進(jìn)監(jiān)管部門職能的根本轉(zhuǎn)變，從直接行政管理和對企業(yè)的行政干預(yù)向市場監(jiān)管和間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，更加注重社會管理和公共服務(wù)。要結(jié)合我國的公用事業(yè)改革正處在起步或深化的階段的實(shí)際，根據(jù)行業(yè)的具體情況和改革進(jìn)展確定監(jiān)管的重點(diǎn)，尤其是對自然壟斷業(yè)務(wù)以及價格收費(fèi)、安全、環(huán)保、普遍服務(wù)的監(jiān)管方面。當(dāng)前，要加強(qiáng)對價格形成機(jī)制的研究，研究建立科學(xué)合理的供熱價格形成機(jī)制，進(jìn)一步深化供水價格改革，完善城市供水價格管理辦法，完善污水處理收費(fèi)制度和城市排水許可制度，建立合理的水價體系。加快推進(jìn)城市環(huán)境衛(wèi)生管理體制改革，建立多元化的環(huán)衛(wèi)投資體制，改革垃圾處理收費(fèi)體制。要加強(qiáng)對公用事業(yè)改革過程的監(jiān)管，防止由于監(jiān)管不力導(dǎo)致公用事業(yè)服務(wù)職能的弱化。在公用事業(yè)企業(yè)改制過程中，要加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，杜絕國有資產(chǎn)交易中的低價出售和“私相授受”等不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生，防止國有資產(chǎn)流失。

    考察團(tuán)團(tuán)長：徐善長

    成員：彭紹宗、趙修春、毛騰飛、宋焱、高翔。

    報告執(zhí)筆人：趙修春

編輯：武紅霞