城市污水和垃圾處理的行為本身應屬社會公益服務事業，是由政府特許經營、財政直接付費的行業。其市場化的運作方式也并未改變公益服務的性質特性。隨著市場化的深入，污水和垃圾處理費在未來將成為城市和垃圾污水處理的核心經濟來源，但是提高污水處理費標準必須與經濟發展水平相適應，與公眾承受能力相適應。在未來相當長的時間內，污水處理費標準都難以真正實現含稅的保本微利水平。如果能夠落實免稅政策，進而降低調價幅度或放緩調價節奏，則可以減輕居民生活負擔，有利于社會穩定。為此，商會整理出《對于污水及垃圾處理行業稅收優惠的建議報告》一文，發給發改委環資司。以下為報告全文： 關于城市污水和垃圾處理行業稅收減免政策的建議 一、 污水和垃圾處理行業的主要改革背景 以污水和垃圾處理為代表的城市環境基礎設施是城市經濟和社會可持續發展的重要載體和保障，也是公眾生活質量的基本依托。它直接關系人民的生活，關系城市經濟和社會發展，是實現我國經濟建設第三階段目標的重要內容。 1、 污水和垃圾處理設施投資建設需求大 由于歷史的欠賬和城市化進程的加快，我國每年對城市污水和垃圾處理的投資建設需求巨大。根據國務院2000年提出的污水處理目標，目前至2010年的期間，全國需新增污水處理能力約3000萬立方米，設施總投資約6000億元。 2、 投資和經營的市場化成為主要政策方向 2002年，原國家計委、建設部、國家環保總局聯合發文《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》，就此拉開了污水和垃圾處理市場化改革的序幕。隨后，建設部先后頒布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》和《市政公用事業特許經營管理辦法》，明確提出按照建立社會主義市場經濟體制的要求，以市場化為主線，全面推進包括城市污水和垃圾處理的市政公用事業改革。在傳統企業改制的同時，包括外資、民營和上市公司在內的多種社會資本主體通過兼并、合資、參股和BOT等方式進入污水和垃圾處理領域。 3、 目前僅靠收費難以支撐市場化運作 2002年以來，全國約80%的城市都開征了污水處理費，而垃圾處理收費的程度則不到40%。按目前的污水建設和運營水平，污水處理的全部成本費用大約在2-2.5元/立方米左右。但截止到2005年5月，全國污水處理費征收標準平均不到0.5元/立方米，遠低于實際的處理成本。垃圾處理的完全無害化處理成本每噸在100元左右，而目前已經收取的垃圾處理費折合每噸還不到10元，相距甚遠。 目前的污水和垃圾處理費征收的標準，不是按照污水和垃圾處理實際成本和利潤定價的，而主要是考慮居民的承受能力來定價。這樣的收費水平難以支撐污水和垃圾處理市場化運作。 二、當前污水和垃圾處理行業的稅收政策狀況和存在的問題 在市場化改革之前，國內從事城市污水和垃圾處理的主體均為事業單位；污水和垃圾處理設施由政府財政投資建設，建成后由政府財政撥付經費運行管理，不存在繳納稅費問題。隨著城市污水和垃圾處理的市場化運作和投資主體的多元化，從事該行業的主體都在逐漸轉變為公司制企業，在生產經營中自然產生一系列稅費問題。 1、 污水和垃圾處理行業所涉及的稅種 目前，從事污水和垃圾處理設施投資建設和運營的企業涉及的主要稅種有：（1）公司成立時涉及受讓投資者投入的房產、土地使用權的契稅，建賬和財 產轉移書據的印花稅；（2）公司投資建設階段涉及耕地占用稅、契稅、印花稅、增值稅和進口設備關稅；（3）公司運行管理階段涉及流轉稅、所得稅、印花稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅等。 2、 國際同業的稅收政策 對環境設施投資運營企業政府給與稅收優惠政策，以扶持企業的發展，是促進市場化改革實踐中國際上通行的重要方式。無論是在發達國家，還是發展中國家，其在市政公用事業市場化改革實踐中，都不同程度的運用稅收優惠等經濟激勵手段吸引社會資本注入投資市場。尤其是在市場化的改革初期，在價格形成機制尚未健全，不能支付全成本的過度期，稅收優惠政策的制定和實施是促進改革實施的重要保障措施。 如澳大利亞，在私有化改革初期，就給予一系列優惠政策，如免稅期、加速折舊、低價土地等政策。國際經合組織（OECD）在稅收優惠政策中包括：減免營業稅、增值稅、污水稅、水資源稅、管網接入管理稅等，以及增值稅執行最低標準等。 3、 污水和垃圾處理行業稅收存在的問題 長期以來，在污水和垃圾處理行業的稅收問題上，運營企業、稅務部門和政府有著不同的立場。企業從污水和垃圾處理本身業務出發，本著保本微利的原則，希望能夠享受到稅收優惠政策，并通過各自神通積極爭取；稅務和政府部門雖然理解和體諒企業的立場，但因沒有明確的優惠政策出臺，只能按照現行的稅收政策執行，或者為解決眼前的具體問題就事論事，采取一些臨時措施和短期行為，結果出現了在不同地區、對不同項目的稅收政策出入很大的混亂局面。 （1） 企業流轉稅執行狀況和存在的問題 目前流轉稅征收的主要依據是財稅字[2001]97號文規定“對各級政府及主管部門委托自來水廠（公司）隨水費收取的污水處理費免征增值稅”。污水處理費是由自來水廠（公司）隨水費代收代繳的，自來水廠（公司）自己收取的水費是繳納增值稅的，為了解決自來水廠（公司）為政府代收污水處理費是否納稅問題出臺該文件，即污水處理費在征收環節不征收增值稅。 當污水和垃圾處理費通過政府財政向市場化運做的企業進行支付時，沒有明確的稅種、稅率和稅收優惠政策。由于對污水處理業務性質本身的理解和界定不清，存在著污水處理行為是屬于營業稅征稅范圍還是增值稅征稅范圍的爭議。 在實際操作中出現了較為混亂的局面，企業有的繳納營業稅（如天津創業環保以5%的營業稅率繳納營業稅），有的被認定為繳納增值稅（基本免征，如金源經開）；有的仍以財政補貼為由，沿襲行政事業單位的稅費政策，回避流轉稅及其他稅費問題；還有的以稅收申請報告的形式將稅的問題提交給稅務部門，尚未得到批復。（參見附件2） 對于地方稅務部門，也感覺到對于污水處理這個比較特殊的行業，國家稅收的法律法規有所欠缺，依據現行的政策無論怎樣處理都覺得不是很恰當，因此大多采取觀望的態度，等等再說。 對于地方政府相關部門(財政局、水務局等)，因找不到依據，在支付污水和垃圾處理費時基本不考慮企業繳納稅費的相應資金來源。并且由于目前污水和垃圾處理費的征收標準較低，多數情況下政府還需給予污水處理企業財政補貼，所以地方政府的資金支付部門也希望企業能夠盡量減免征稅。不能減免時也支持企業盡量拖延，以減少財政的直接支出壓力。 （2） 企業所得稅執行現狀和存在的問題 目前而言，大多數城市的污水和垃圾處理收費難以滿足運營成本，尚需大量不同形式的財政補貼。同時由于地方財政支出面寬，政府對污水和垃圾的補助不足。運營企業的污水和垃圾處理服務費收入根本達不到既能正常納稅，又能實現投資回報的水平。所以這些企業只能發揮各自優勢，想盡一切辦法同政府協商，爭取優惠政策。其結果是，某些企業不同程度地享受到了所得稅減免的優惠，而另一部分企業則沒有這種優惠。還有一部分企業由于沒有所得稅的減免，采用各種方式隱瞞利潤。 目前企業對所得稅繳納現狀大體歸納為以下6種類型： 1)外資投資型。例如：法國威利雅水務、中法水務、美國金州等在中國投資的外商企業，可以依據外商投資生產型企業的政策享受兩免三減半的企業所得稅優惠政策，及15%的優惠稅率。 2)開發區型。有些企業利用各種開發區的優惠政策，采用異地注冊來享受開發區的所得稅優惠政策。 3)高新技術企業型。將城市污水處理企業包裝為高新技術企業，從而享受高新技術企業的所得稅優惠政策。 4)政策性完全減免型。例如北京排水集團和北京興水水務公司，就是根據財稅字[1997]022號文，“從財政取得的污水處理收入免交企業所得稅”。 5)完全不減免型。例如天津創業環保按33％繳納企業所得稅。 6)其他型。如首創股份依據“財稅字[1994]001號”文中有關三廢的政策，獲得五年內免征污水處理企業所得稅政策。需要說明的是，該文雖規定了：“企業利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的，可在5年內減征或者免征企業所得稅”。但在其3條解釋條款的解釋中（參見附件1），該優惠政策不直接適用于污水處理行業，首創所獲得的減免屬特殊情況。 三、 稅收現狀對行業發展的影響 盡快出臺污水和垃圾處理行業規范的、合理的、明確的財稅政策，做到有法可依，并明確一定的稅收優惠政策，對于規范市場、促進行業發展，提高企業競爭力具有重要意義。現行的污水和垃圾行業稅費體系問題對我國城市污水和垃圾行業的市場化改革已經造成了相當大的影響。 1、 阻礙了市場化改革的深入 稅收問題阻礙了污水和垃圾處理行業的企業改革改制，致使污水和垃圾行業事業單位的企業改制進行了多年仍然推進困難。一直依賴財政撥款建設、運行管理的污水和垃圾處理廠一旦實行了企業改制改革，企業首先面臨的就是各種稅賦的繳納問題，而維持財政撥付方式的污水和垃圾處理收費根本無力支付處理企業的各種運營費用和稅收，因而當前稅收體系是造成地方污水和垃圾行業事業單位改制滯后的重要原因之一。 2、 加大了政府的財政壓力和收費壓力 當前，污水和垃圾處理市場化的主流模式——BOT類型的項目中，企業為了實現支付稅收，并達到一定的投資回報率，會將稅收壓力轉移到政府支付的服務價格中。處理企業的稅賦其實都是由地方政府承擔的，稅費不減免，也直接影響著地方政府的財政支出。政府在財政能力不足的情況下，地方政府又通過加大收費將壓力轉移到公眾，增加公眾的付費壓力。 3、 導致了市場競爭的混亂和不公平 市場化需要營造公平公開公正的競爭環境，但是目前的稅收政策對不同性質的企業區別對待，所得稅的差異使得在同一個投資項目的競爭出現不公平的現象。如北京市2003年招標的5個污水處理BOT項目，招標文件中就只明確了不考慮流轉稅，投標方都按流轉稅為0測算，而所得稅因投資主體不同而不相同，有的投標人能享受到優惠，有的享受不到。也有一些個別企業借助其他方式爭取減免所得稅，在競爭中藏而不露，或低價中標再減免；或按照含稅價報價中標后再謀取額外利潤。這種局面使得政府在選擇中標商的過程中無法用同一評標基準進行評標，造成對其他投標人的不公平，擾亂了市場競爭秩序。 多數地方政府為促進城市污水和垃圾處理發展，降低財政直接投資，口頭答應免稅，并想盡力幫助企業享受免稅政策，但由于缺乏明確的操作細則的規定而很難實現。投資者為此也想盡一切辦法與地方政府、稅務部門協調關系，打政策的“擦邊球”。這樣做法對項目的長期實施極為不利。 4、 影響了社會投資資金的持續進入 不同稅收政策對污水和垃圾處理服務價格以及投資收益產生顯著影響。大量的案例表明，由于稅收政策的差異，項目間的服務價格差異很大。雖然投資者在管理、技術、資金成本等方面也存在差別，但稅費因素是引起服務價格差異的重要因素。為達到同樣的投資回報率，不同的財稅條件會要求不同的污水或垃圾處理服務價格。例如，某一10萬立方米/日的污水處理廠項目，兩稅都無減免時，污水處理服務價格為1.27元/立方米，而兩稅全免的服務價格為1.01元/立方米。每年現金流量相差約950萬元。 另一方面，如果企業與政府約定了一定的服務價格，不同的稅收優惠將直接影響企業的投資收益。以流轉稅（按5%征收營業稅）和企業所得稅（按33%征收）為例說明。假設一個處理能力為10萬立方米/日的污水處理廠的收購項目，投資1.25億元，水價1元/立方米，按照不同的納稅方式對收益進行測算分析可以看出：如果流轉稅和企業所得稅都無優惠，投資者的內部收益率尚未達到銀行中長期貸款利率（不到6%），而且投資回收期太長，對于投資者來說，投資風險大。但如果免交其中任何一種稅，該項目的內部收益率就變得相對可行（6-8%）。若兩項稅種全免，該項目就是非常好的項目（內部收益率可達9-10%）。 在沒有足夠的水價和財政補貼支撐情況下，爭取稅收優惠政策便成了企業投資維持持續發展的重要因素，否則將造成水業市場投資資金斷流。 5、 不利于政府部門對企業的監管和公眾對企業的監督 由于稅收政策的不同，在不同地區的不同企業與政府簽訂污水處理服務協議的單價差異很大。比如：創業環保（600874）是規范的上市公司，污水處理收入占總收入的90%，毛利率約為74%。該公司按5%和33%分別繳納營業稅和企業所得稅，其污水處理價格相對較高（1.9元/立方米以上）。北京排水集團作為國有獨資公司，其污水處理服務費直接從北京市財政局獲得，按單價和水量結算收入，因為政府對其政策是保本、不納稅、不完全折舊，目前支付的污水處理費在0.75—0.8元/立方米。 由于稅費政策和水價計算方法的不同，體現出的處理價格相差很遠，難以從統一尺度的價格上反映企業的真正管理水平。特別對于行業內的上市公司很難對其年度報告得出客觀的評價，不利于政府、公眾和社會對行業的監管。 四、污水和垃圾處理行業稅收政策的建議 城市污水和垃圾處理的行為本身應屬社會公益服務事業，是由政府特許經營、財政直接付費的行業。承擔污水和垃圾處理服務的企業與通常意義的以盈利為目的的純商業行為不同，其市場化的運作方式也并未改變公益服務的性質特性。在污水和垃圾處理收費不到位的情況下，對污水和垃圾處理企業征收稅費，只能提高污水和垃圾處理價格或由政府多給企業補貼，這樣做既增加了管理環節和管理成本，又容易產生漏洞。 隨著市場化的深入，污水和垃圾處理費在未來將成為城市和垃圾污水處理的核心經濟來源，但是提高污水處理費標準必須與經濟發展水平相適應，與公眾承受能力相適應。在未來相當長的時間內，污水處理費標準都難以真正實現含稅的保本微利水平。如果能夠落實免稅政策，進而降低調價幅度或放緩調價節奏，則可以減輕居民生活負擔，有利于社會穩定。 為此，建議國家有關部門聯合制定污水和垃圾處理行業政策，規范稅收體系，內容包括： 1、 明確污水和垃圾處理在流轉環節屬營業稅的征收范圍 污水和垃圾處理是企業利用自身的資產在政府的特許經營下，將城市污水和垃圾進行處理后直接排放或最終處置，從中收取一定的服務費用的行為。是國際上通行的環境服務業范疇，其提供的是一種服務，應屬營業稅征收范圍。應在相關政策上對其稅收性質予以明確。另外，由于污水和垃圾處理企業沒有進項抵扣，征收營業稅總體稅賦比增值稅要低，且相對容易操作。 2、 對污水和垃圾處理企業在一定期限內進行稅收減免 考慮到目前城市污水和垃圾處理行業發展迅速，投資需求巨大，而污水處理費征收標準較低，地方政府財政投資不足。建議對于從事城市污水和垃圾處理企業（包括：污水處理廠內的污水和污泥處理企業、污泥處置企業、再生水處理企業、污水管網營運企業、垃圾清運企業、垃圾處理處置廠的運營企業等）的污水和垃圾處理（包括污水管網營運、污水處理、中水處理、污泥處置、垃圾清運、垃圾處理、垃圾處置等）業務執行稅收優惠政策。具體包括： （1)營業稅率比照建筑業按3%征收，考慮到近年內投資建設需求的巨大，可以在開始運營5年內免征營業稅，具體年限由地方政府根據各地污水和垃圾收費的到位情況以及政府財政能力的情況來確定。 （2)企業所得稅比照高新技術產業開發區內的高新技術企業的15%的稅率征收，并在設施開始投入運營5年內免征企業所得稅，5-10年減半征收所得稅。 （3)用于污水和垃圾處理用的房產稅和城鎮土地使用稅，比照由國家財政部門撥付事業經費的單位的房產和自用土地分別免征房產稅和土地使用稅的政策，予以免征。 以上建議，請研究。 附件： 1. 當前與污水處理業務相關的稅收政策 2. 污水處理業務采用的稅收政策調查表 3. 截止2005年5月部分城市污水處理費征收標準 二〇〇五年六月三十日

編輯：環境服務業商會