水業運營服務主業的六種存在形式

傅 濤

一、城市水業的產業演變歷程

市政公用事業，其“市政”的涵義在于由地方城市人民政府肩負基本的服務和投資職能。一般而言，由城市供水和污水組成的城市水業是市政公用事業的核心組成部分。

城市水業產業化的過程就是把各個產業環節逐步由政府服務主導轉變為市場主體主導的過程；而城市水業市場化則是一步一步的讓市場機制進入各個環節的過程。產業化市場化伴隨著競爭主體的發育和市場重心的轉移，不斷深入和完善。城市水業的產業演變大致經歷了以下歷程。

在持續了很多年的傳統水業體制之下，水業服務都是由政府規劃、政府投資、政府建設，政府成立自己的自來水公司或污水處理廠來運營，能夠讓市場主體來參與競爭的環節不多。很長一段時期，人們一提到環保產業，基本想到的都是設備制造業，在當時的產業背景下，設備制造業無疑是市場的核心，甚至是全部。這是城市水業產業發展的第一階段，是社會服務型的產業。

隨著建設行業的改革推進，設計單位開始以事業單位實質按照企業化管理，建設施工單位變成真正的公司，這兩個環節走向了市場，城市水業產業因此進入第二階段。曾經有一個時期，水處理設備的廠商們都要跑設計院，因為設計院代表著地方政府，在選擇設備。項目的實際業主缺位，設計院代替業主，不僅左右著技術設備的選擇，也代表著城市水業產業的發展方向。這時的城市水業屬于技術引導型的產業。這時期行業討論的核心話題幾乎都在技術上。

第三階段，是城市水業投資拉動型的階段，資本成為左右城市水業產業的核心環節。政府在深化改革的進程中，投資這一環節也逐步的從政府轉到了企業。投資環節的轉移核心動力是政府沒有能力滿足城市水業巨大的投資需求。這一階段以2000年為界線，2000年之后，活躍在市場上的市場中堅力量，無一不是帶有資本色彩的，無論是外資還是社會企業。投資市場在左右城市水業市場的格局，資本能力排在這一時期企業核心競爭力之首，投資環節成為這一時期當然的產業重心，水業因此進入資本拉動型時代。這一時期的城市水業是投資需求非常大的行業和時期，誰的資本能力最強，誰就是市場競爭的主角。北京首創股份在短短五年之內成為城市水業最有影響力的企業，與它融資渠道多元化，與其管理層源于金融行業有很大關系，同類企業還有中環保等。威立雅水務和中法水務這樣的國際傳統水務集團，在這個時期也不得不考慮在投資環節的深入，因為沒有投資就沒有市場。在資本拉動時期，原來城市水業的運營主業，還沒有從政府手中讓渡出來，主要自來水公司和排水公司還沒有真正走向市場。

目前，水業的產業格局又在進一步發生變化，我們稱2006年為城市水業的產業年，產業格局正醞釀著根本性的變化，或者說這種轉變已經開始。城市水業的服務主業已經開始從政府轉移到社會服務體系中來，政府開始通過各種方式選擇城市水業的運行管理和服務主體，不僅僅是選擇投資者。這種轉變將使城市水業回歸環境服務業的本來面貌，城市水業的產業重心開始向運營服務業轉移。

二、 城市水業運營服務的系統服務和單元服務

回歸環境服務業的城市水業，其主業必然是自來水和污水的運營服務業。因此需要從產業的角度分析研究運營服務的形態和特征。

在城市水業的運營服務之中，按照服務的范圍和形式區分可以分為兩大類：即系統服務和單元服務。系統服務的服務范圍包括從制水到銷售的整個系統，服務企業向公眾直接服務、向公眾收取服務費；單元服務的服務范圍是整個水業系統的某一個單元（主要是水處理廠單元），企業不向公眾直接服務，也不向公眾直接收費。這兩類服務形式具有非常顯著的適用性區別，主要包括以下六個方面：

第一，排它性不同。系統服務是排他的，一定范圍內，一定期限內，只有一個企業整體經營；而單元服務排他性弱，甚至不排他，一定范圍內，一定期限內，可以有多個經營者，但是政府需要滿足每個單元經營者水量的基本需求。

第二，業務的擴展性不同。系統服務實際上整個區間都是你的，發展空間大，可擴展性強，對應的經營風險也大；單元服務有一定量的保障，風險小，但是發展空間也小。

第三，服務對象不同。系統服務的企業是面向用戶服務的；而單元服務是面向市政府服務的，或者向政府所管轄的國營公司進行服務的，它的服務費也是來自于被服務方。

第四，價格體系不同。系統服務的企業以價格的形式向用戶直接收費，需要依據價格管理辦法來執行；而單元服務的服務費來自服務采購方，即市政府或者政府所管轄的國營公司，因此單元服務的服務費一般不執行價格管理體系，政府可以向老百姓收費，再付給污水處理服務企業，也可以不向公眾收費，由財政費用支付給企業。

第五，是核心環節不同。系統服務企業的核心競爭力在于系統的“接口”技術，如管網控制水平、對消費者的服務水平、業務的拓展能力等；而單元服務企業的核心能力在于對水廠單元的控制，如可變成本的控制、人力成本的控制、藥耗的控制，涉及建設環節的單元服務的核心競爭力還包括融資成本控制和工程成本控制等。

第六，風險組成不同。系統服務項目的風險在于市場總量的判斷、價格政策和價格到位程度、公眾對服務的滿意程度等；而單元服務項目的風險主要在于簽約政府守信程度。

自來水和污水兩個行業不同的特性和現狀，使得它們在執行市政公用事業特許經營制度時將有不同的適用性。自來水行業適合的經營服務形態是系統服務，而污水處理行業更適合污水處理廠的單元服務。

之所以污水服務中更適合選擇單元服務，除了以上因素之外還由污水行業本身的性質所決定。污水處理的社會性更強，商品性更弱；污水管網與福利性質更強的雨水交織在一起，使政府難以有充分理由擺脫在管網上投資的服務責任，由此派生出事業單位性質的排水管理處。在推進市場化改革的趨勢之下，將污水處理單元進行分離，由政府對污水處理服務進行“采購”因此成為通行的單元服務模式，并成為目前污水服務市場化的主流。

三、 城市水業系統運營服務的三種產權形式

對于進行城市水業系統服務的企業具有三種產權狀態，決定了三種不同的市場化經營模式。

一是水業運營服務企業不擁有所經營的水業資產，設施產權保留在政府，企業只提供系統服務，這種模式可以稱為系統管理服務合同。法國自來水行業絕大部分城市采用的是這種模式，也是國際自來水領域引入市場機制的趨勢。政府不僅擁有已經存在的水業資產，而且負責設施建設的規劃和投資，但是由企業負責實施，新建設施的資產仍然屬于政府所有。經營企業需要通過競爭獲得合同，經營期限一般在10年以內，到了期限以后政府因為保留資產權又可以對經營者進行新的競爭選擇，從而控制服務價格和服務質量。如果原來存在國有經營單位，那么新的市場經營者競爭獲得經營權之后，需要接受原來的職工，然后接手原來的資產的使用權，但不擁有原來的資產。此模式還有一個重要特征，競爭選擇的經營者一定是專業的、有品牌的、有水平的公司，而且基本都是經營許多項目的專業服務公司。此模式一般來說非常適合政府具有一定的投資能力的城市，如果城市政府仍然希望在這種模式之下獲得一定的變現收入，可以收取一定的特許經營費。

二是水業運營服務企業在經營期限內有限制地擁有所經營的城市水業資產，并且按照投資規劃和年度計劃負責經營期限內水業設施的投資建設。這種模式是典型的系統特許經營模式，以1985年開始的澳門自來水的經營合同為代表，適合于城市發展迅速，投資需求較大的城市水業改革。建設發展規劃和年度投資計劃由政府和企業共同確定，如果政府的規劃建設目標，大于企業市場測算的投資規劃目標，政府給予投資補助。系統特許經營的項目在經營期限內企業將不斷進行項目投資，投資之后的資產以成本形式提取折舊。經營期限完成后，已經完成折舊的資產和經營初期政府無償移交給經營公司的資產要無償交還政府；而對于經營期限已到但還沒來得及完成折舊的資產，按照剩余資產的凈現值（而不是市場價值）由政府或者新選擇的特許經營公司進行回購。通過這種設定保持了政府的最終水業設施產權，因此，我們稱此模式為有限產權的系統經營模式。此模式不僅在澳門自來水獲得成功，而且是法國自來水經營的主流模式之一。系統特許經營的經營期限一般在25-30年（澳門項目為25年）。政府可以通過一定期限的準入管理對經營者進行系統而全面的比較選擇，但是被選擇的經營者必須是具有運營管理經驗和品牌的專業投資運營企業。大量的實踐證明，品牌公司的戰略性進入是該模式得以成功的基本前提，這也是本文作者受邀對澳門自來水項目21年的執行情況做出全面執行評估后得出的核心結論之一。

系統服務企業的第三種產權狀態就是完全的企業化。這種模式下的水業經營服務企業擁有了水業設施的完全產權來提供系統服務，這種模式的典型代表就是英國水業的“私有化”模式，實際上其產權結構中也多少有國有的痕跡，因此，稱英國水業模式為“企業化”可能更加合適。英國水業服務的10大公司都是基于流域服務的上市公司，服務于其所在流域的若干城市。城市政府在英國水業體制之下幾乎沒有產權的發言權。因此，我們認為所謂英國模式之下的水務公司不再具有“市政”的行業特點，不僅資產權不在城市政府，經濟監管也來自中央政府，水業管理已經從城市政府的職能中摘出。從這種意義上講，英國的水業管理模式，更接近電信和電力行業的特點，經營服務企業具有完全的產權，而且沒有經營年限的限制，中央政府對其的監管主要集中在競爭比較上。英國因此有了世界上最具權威的水業經濟監管機構OFWAT，有了一套世界上最健全的水業績效比較系統。總結英國的經驗可以看出，經營服務企業的完全產權形式至少需要兩個基本的前提條件，首先必須有允許水業設施社會持有的法律基礎，在英國推進改革之前出臺的法律，改變了水業市政設施的產業性質；其次，需要建立過程監管的績效比較系統，因為擁有完全產權的水業服務企業已經沒有經營期限的限制，不能設定準入競爭，因此必須強化過程競爭。

四、 城市水業單元服務的三種產權形式

進行城市水業單元服務的企業同樣具有三種產權狀態，產生了三種不同的市場化經營模式。

第一種經營模式是由政府進行投資并擁有水業設施，由社會企業進行建設和運營服務。通常有兩種方式，一種稱為DBO（設計-建設-運營）的形式，一種稱為委托管理的形式。DBO形式適合于政府投資的新建水廠，政府確定建設規劃和投資來源之后，通過競爭機制選擇一個統一的設計者、建設者和試運行者，澳門污水處理成功地采用了這種方式。澳門污水項目試運行期一般為3年，加上2年建設期，一共5年的合同。政府通過招標選擇DBO的實施者，被選者需要具有豐富的技術能力、建設能力和運行能力，標的是建設的投資和運營的費用。投資和服務費均來源于政府財政收入（澳門污水處理不向公眾收費）。DBO項目合同完成之后，接下來的就是我們要介紹的第二種形式：委托管理。DBO項目期限到了以后政府又招標選擇經營服務企業，期限為5年，中標者需要具有豐富運行管理能力，標的是服務價格。以上兩種形式都是標準的沒有產權的單元服務，適合于具有一定財政能力的城市。其優點是顯著的：由于企業不需承擔投資責任，因此競爭產生的服務價格低；政府監管的核心在于準入環節的企業選擇，不用進行過程的經濟監管，因此監管十分簡單。面對中國目前污水領域大量的國債投資，DBO模式無疑是最佳選擇；而對已經存在的大量污水處理廠則適應采用委托管理。

在單元服務的前提下，以有限產權的形式引入社會資產就是目前行業中最受關注的BOT和TOT的形式。在城市政府目前普遍缺乏資金的背景下，城市污水處理廠普遍走向了這種模式，而目前建設部發布的特許經營政策體系主要針對的也是這種模式。這里只強調一下BOT/TOT有三個基本特征：（1）項目公司在特許期內對項目資產的所有權不是完整意義上的所有權；（2）作為單元服務BOT/TOT需要政府來采購服務，政府與項目公司的服務關系由具有經濟協議性質的特許經營協議來確定；（3）需要項目融資，項目融資是一種無追索權或者只有有限追索權的融資貸款，其核心是歸還貸款的資金來自于項目本身。同樣是有限產權的特許經營，以BOT為代表的單元服務與系統特許經營有區別，系統服務的特許經營是一個不斷投資的過程，也就是一個不斷折舊的過程，而BOT則基本上是一次性投資，所以結算比較清楚。共同點就是經營期滿后資產移交政府。

單元服務也有完全產權的形式，也就是中國現在也有做的BOO和TOO形式，這種模式下，服務企業具有某個單元的完全產權，因此，經營合同到期之后項目資產不是無償交還政府。本文認為，這種方式不僅沒有法律基礎，也不符合行業的特性和發展趨勢，是一種不恰當的、過渡性改革模式，需要政府和企業共同予以抵制。

水業運營服務業系統服務和單元服務的兩大類型之下，各自具有無產權、有限產權和完全產權三種不同的產權形式，形成水業運營服務的六種形態，也可稱為水業設施運營管理的六大模塊，這六大模式昭示著城市水業運營服務主業的存在狀態和競爭模式。

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編輯：傅濤