2014年4月24日修訂并發(fā)布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》首次規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”制度。國際上，在有關(guān)國家和地區(qū)的環(huán)境立法中，廣泛采用了按日計罰制度，美國、英國、加拿大、印度、新加坡、菲律賓等國的環(huán)境立法中都規(guī)定了按日計罰。由于按日連續(xù)處罰的計罰日數(shù)累計執(zhí)行，且連續(xù)處罰次數(shù)不受限制的特殊規(guī)則，一旦啟動，排污企業(yè)也將面臨巨大的處罰風(fēng)險。

本文作者從我國相關(guān)“按日計罰”制度的具體適用、判斷標(biāo)準(zhǔn)等角度，為相關(guān)主體在其中的風(fēng)險應(yīng)對給出建議。

01“按日計罰”制度及相關(guān)規(guī)定

2014年4月24日修訂并發(fā)布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》首次規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數(shù)累計每天的處罰額度，違法時間越長，罰款數(shù)額越高，從而實現(xiàn)過罰相當(dāng)，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題，達(dá)到督促違法行為及時改正的目的。

按日連續(xù)處罰制度在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《排污許可管理條例》中亦有體現(xiàn)，但關(guān)于該制度的適用范圍、實施程序、計罰方式等，主要在2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（下稱“按日連續(xù)處罰辦法”）中予以具體規(guī)定。

02“按日計罰”制度的具體適用

（一）適用范圍

根據(jù)《按日連續(xù)處罰辦法》第五條規(guī)定，“排污者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出罰款處罰決定的環(huán)境保護(hù)主管部門可以實施按日連續(xù)處罰：（一）超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的；（二）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的；（四）違法傾倒危險廢物的；（五）其他違法排放污染物行為。”

其次，《按日連續(xù)處罰辦法》第六條還規(guī)定“地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實際需要, 增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類?！?/p>

（二）實施及計罰程序

《按日連續(xù)處罰辦法》第三章對于實施程序作出了詳細(xì)規(guī)定，總結(jié)流程如下：

1.初次處罰：環(huán)境保護(hù)主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證,并依法作出行政處罰決定。（《按日連續(xù)處罰辦法》第七條），應(yīng)注意的是，該行政處罰決定書中確定的罰款數(shù)額將成為后續(xù)按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額。

2.責(zé)令改正：環(huán)境主管部門在初次處罰階段，可以當(dāng)場認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場調(diào)查時向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書；需要通過環(huán)境監(jiān)測認(rèn)定違法排放污染物的，在依法完成監(jiān)測，環(huán)境主管部門取得環(huán)境監(jiān)測報告后三個工作日內(nèi)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為。

3.復(fù)查：環(huán)境保護(hù)主管部門在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之日起三十日內(nèi)，以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復(fù)查。在復(fù)查時如發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動按日連續(xù)處罰。

4.作出按日連續(xù)處罰決定：復(fù)查時發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對其實施按日連續(xù)處罰，依法作出按日連續(xù)處罰決定書。應(yīng)注意的是，由于按日連續(xù)處罰次數(shù)依法不受限制，環(huán)境保護(hù)主管部門在作出按日連續(xù)處罰的同時，可能會再次向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書。

5.再次復(fù)查：程序同3。

6.再次作出按日連續(xù)處罰決定：程序同4，應(yīng)注意的是，如排污者一直拒不改正違法排放污染物行為，則按日連續(xù)處罰程序可以一直持續(xù)，直至排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉為止。

（三）計算方式

根據(jù)《按日連續(xù)處罰辦法》第十九條：“按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，為原處罰決定書確定的罰款數(shù)額。按照按日連續(xù)處罰規(guī)則決定的罰款數(shù)額，為原處罰決定書確定的罰款數(shù)額乘以計罰日數(shù)?！?/p>

環(huán)境保護(hù)部在環(huán)函[2015]232號《關(guān)于按日連續(xù)處罰計罰日數(shù)的復(fù)函》中明確“實施按日連續(xù)處罰的計罰日數(shù)是一個連續(xù)的起止期間，排污者在期間內(nèi)排污狀況和生產(chǎn)狀況如何，均不影響計罰日數(shù)的計算，即排污者在計罰周期內(nèi)存在提產(chǎn)停業(yè)或者達(dá)標(biāo)排放的日數(shù)，均不能從計罰日數(shù)中扣除”。

綜上，按日連續(xù)處罰的罰款數(shù)額=初次行政處罰決定書中確定的罰款數(shù)額×累計違法的天數(shù)（實踐中以復(fù)查發(fā)現(xiàn)拒不改正違法行為之日作為天數(shù)的計算節(jié)點）。

03實施“按日計罰”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

（一）法律規(guī)定

根據(jù)《按日連續(xù)處罰辦法》第十二條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查時發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對其實施按日連續(xù)處罰?！保坏谑龡l規(guī)定“排污者具有下列情形之一的，認(rèn)定為拒不改正：（一）責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)后,環(huán)境保護(hù)主管部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)違法排放污染物的；（二）拒絕、阻撓環(huán)境保護(hù)主管部門實施復(fù)查的。”據(jù)此，是否實施按日連續(xù)處罰的判斷標(biāo)準(zhǔn)為，排污者是否實施了“拒不改正”的行為。

（二）“拒不改正”行為的理解

實踐中往往存在這樣的情形，排污企業(yè)在收到責(zé)令改正違法行為決定書后已經(jīng)積極實施了改正行為，但是由于其自身不能控制的客觀原因?qū)е聸]有達(dá)到良好的改正效果，那么該情形是否屬于“拒不改正”行為？如被按日連續(xù)處罰又是否能夠得到有效救濟(jì)呢？對于此，(2020)遼03行終144號鞍山市生態(tài)環(huán)境局鐵西分局、鞍山開發(fā)區(qū)熱力中心二審行政判決書作出了解釋如下：

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十九條、《環(huán)境保護(hù)主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》第五條的規(guī)定，適用按日連續(xù)處罰的條件在于對責(zé)令改正而“拒不改正”?！熬懿桓恼笔菍ε盼壅呗男懈恼x務(wù)的一種兼顧主觀與客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)。其中，“不改正”是客觀上造成的結(jié)果，而“拒不”則表明其主觀上的抗拒狀態(tài)。因此，即使排污者存在未能按期完成改正義務(wù)的結(jié)果，也應(yīng)考察其主觀上是否存在拒不履行的情況。只有主客觀條件同時滿足，“拒不改正”方能成立并可對排污者施以按日連續(xù)處罰。如果排污者確已著手改正并已為之努力而未收改正之效，不應(yīng)視為“拒不改正”而武斷地適用按日連續(xù)處罰。

（三）地方性環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的規(guī)定

《北京市生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》（2023年版）對按日連續(xù)處罰裁量規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化，并規(guī)定污染物超標(biāo)排放，有下列情形之一的可以不予按日連續(xù)處罰：“1.對無法采取停產(chǎn)、限產(chǎn)措施的民生項目，在治理改造期間污染物排放再次超標(biāo)的；2.污染物超標(biāo)種類總數(shù)較前次減少50%以上，再次超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)較前次下降50%以上或者新增超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)不超過0.5倍的；3．前次超標(biāo)污染物均已達(dá)標(biāo)，且新增超標(biāo)污染物超標(biāo)倍數(shù)0.5倍以下的；……”根據(jù)上述規(guī)定，該三種不予按日連續(xù)處罰的情形實際均可以理解為“已經(jīng)采取了改正行為，但尚未達(dá)到改正效果。因此筆者認(rèn)為，該規(guī)定不僅體現(xiàn)了“拒不改正”行為主客觀相統(tǒng)一的理解，也更符合《行政處罰法》、《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》、以及《按日連續(xù)處罰辦法》“堅持教育與處罰相結(jié)合”的立法原則，只有充分考慮排污違法行為造成的危害、主觀過錯程度，改正態(tài)度和所采取的改正措施及效果，采取合理的行政處罰手段，過罰相當(dāng)，才能起到引導(dǎo)和督促排污者及時改正環(huán)境違法行為的效果、避免處罰權(quán)利的濫用。

04風(fēng)險應(yīng)對

由于按日連續(xù)處罰的計罰日數(shù)累計執(zhí)行，且連續(xù)處罰次數(shù)不受限制的特殊規(guī)則，一旦啟動，排污企業(yè)將面臨巨大的處罰風(fēng)險，通過網(wǎng)絡(luò)檢索，因按日計罰開出天價罰單的報道比比皆是，更有甚者單件案件罰款金額竟然超出千萬。因此，排污企業(yè)一旦涉及《按日連續(xù)處罰辦法》第五條或其他法律法規(guī)規(guī)定的可以實施按日計罰的情形，一定要充分引起重視，并可以通過在以下重要節(jié)點采取相關(guān)措施，積極應(yīng)對，收集對己方有利的證據(jù)，以避免產(chǎn)生更加嚴(yán)重的處罰后果。

（一）監(jiān)督性檢查階段

1.環(huán)境執(zhí)法人員對排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督性檢查時，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以配合，對于排污設(shè)施的運營狀況描述應(yīng)客觀真實，如發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員有誘導(dǎo)式詢問或記錄有誤時，應(yīng)予以及時糾正，并在筆錄中進(jìn)行確認(rèn)。

2.監(jiān)督性檢查如需現(xiàn)場取樣監(jiān)測的，建議排污企業(yè)主動要求執(zhí)法及監(jiān)測人員出示相關(guān)證件進(jìn)行身份確認(rèn)，監(jiān)測人員還應(yīng)出示監(jiān)測委托書。在監(jiān)測過程中，排污企業(yè)應(yīng)注意監(jiān)測人員取樣過程的合法合規(guī)性，可以通過拍照、錄像、監(jiān)控等形式記錄取樣全程，并委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)同步采集平行樣品。

3.關(guān)注取樣后的監(jiān)測結(jié)果。由于污染物指標(biāo)的監(jiān)測容易受到多種因素的干擾，平行樣與環(huán)保取樣最終監(jiān)測結(jié)果不一致的情形在實踐中相對比較常見。排污企業(yè)應(yīng)注意跟蹤環(huán)保取樣的監(jiān)測結(jié)果，即便平行樣監(jiān)測合格也不能掉以輕心，一旦發(fā)現(xiàn)結(jié)果有誤應(yīng)及時提出異議和申請復(fù)核。

（二）收到責(zé)令改正違法行為決定書

1.對決定書內(nèi)容有異議的及時提起申訴，與環(huán)境保護(hù)主管部門積極溝通；

2.如確有違法行為，在決定書限定的期限內(nèi)積極改正；

3.對采取的改正措施予以記錄留痕，主動向環(huán)境保護(hù)主管部門書面報告改正情況以及相關(guān)證明；

4.違法行為改正后，主動向環(huán)境保護(hù)主管部門提交證明材料（如第三方監(jiān)測合格的報告）、申請復(fù)查。

（三）環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行復(fù)查

1.對復(fù)查全過程拍攝留痕，并委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)采集平行樣品。

2.跟蹤復(fù)查情況，主動要求環(huán)境主管部門及時告知復(fù)查結(jié)果。

綜上所述，“按日計罰”制度對環(huán)境違法行為雖然具有強(qiáng)大的威懾力，但由于其處罰力度之大，對排污企業(yè)而言可能意味著巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，環(huán)境保護(hù)主管部門在實施這一制度時，更應(yīng)當(dāng)審慎行事，避免過度處罰，同時也建議針對可以不予處罰的特殊情形制定更為細(xì)致和透明的裁量準(zhǔn)則，確保行政處罰的公正性和合理性。同時，排污企業(yè)也應(yīng)充分認(rèn)識到"按日計罰"制度的嚴(yán)重性，將其視為提升自身環(huán)保管理水平的重要契機(jī)，不僅要從源頭上加強(qiáng)環(huán)保合規(guī)意識，同時在出現(xiàn)可能被處罰的情形時更要引起充分的重視，采取切實有效的措施，避免產(chǎn)生更大的風(fēng)險。

編輯：李丹