王金南等：國家生態環境保護規劃發展歷程及展望

時間：2021-11-17 11:09

來源：生態環境部環境規劃院

作者：王金南，秦昌波等

伴隨著生態環境保護和生態文明建設工作不斷發展，中國的生態環境規劃經過近45年的探索發展，規劃理念與時俱進，規劃層級不斷提升，規劃體系不斷優化，規劃技術方法不斷探索實踐，生態環境規劃的發展對促進生態文明建設工作、系統謀劃環境污染治理，改善生態環境質量發揮了重要作用。但還存在著五年綜合規劃統領作用未有效發揮、規劃實施管理較為薄弱，規劃技術支撐不足等問題。在生態文明建設進入到以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變、美麗中國建設起步開局的關鍵時期，生態環境規劃要健全規劃體系、強化規劃空間屬性、建立全過程實施管理體系，提升規劃編制實施管理水平，進一步發揮規劃的基礎性、統領性、戰略性和創新性作用，促進美麗中國建設目標早日實現。

引言

規劃是從理念到行動、從理論到實踐的政策載體與橋梁，在推進國家治理體系和治理能力現代化的地位和作用更加凸顯[1]。2018年，中共中央、國務院《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》明確了以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系[2]。生態環境保護規劃作為國家規劃體系中的專項規劃之一，系統分析其發展歷程，總結發展經驗，進一步堅持和完善生態環境規劃制度，對促進國家規劃體系發展，支撐美麗中國建設，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護十分重要[3]。

01 國家生態環境規劃發展歷程

我國生態環境規劃編制實施工作伴隨著國家生態環境保護事業起步而開展，規劃實現了由重點到全面、由區域到全國、由要素到領域、由領域到系統、由環境污染治理到生態文明和美麗中國建設的發展軌跡，經歷了“起步探索—全面推進—加速發展—轉型跨越—開創新篇”等五個階段[4-5]。

1.1 起步探索階段（1976-1985年）：規劃重點圍繞工業三廢治理、重點城市環境保護、水域污染治理等污染治理，在國家層面頒布了第一個環境保護規劃，規劃技術方法與管理實施工作處于摸索過程中

新中國成立以來，盡快建立獨立的工業體系和國民經濟體系是國家主要任務，“大煉鋼鐵”導致工業“三廢”放任自流，污染逐步蔓延，鄉鎮企業不斷發展壯大進一步加重環境污染，環境污染問題逐步顯露出來。富春江、大連灣、官廳水庫等污染事件，以及北京、沈陽、淄博等城市大氣污染嚴重的態勢，給我國生態環境狀況敲響了警鐘。1973年8月，國務院召開第一次全國環境保護會議，提出了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的32字環境保護工作方針，明確了環境保護工作怎么開展，要抓哪些內容，確立了環境規劃在環境保護工作中的統領地位，逐步揭開了我國環境保護規劃工作的序幕[6-7]。

這一階段，環境規劃工作重點圍繞工業三廢治理、重點城市環境保護、水域污染治理等內容開展了一系列工作。1975年，國務院環境保護領導小組編制了環境領域第一個國家計劃《關于制定環境保護十年規劃和“五五”(1976-1980年)計劃》，計劃提出了“5年內控制、10年內基本解決環境污染問題”的總體目標。1976年，原國家計委和國務院環境保護領導小組聯合下發了《關于編制環境保護長遠規劃的通知》，提出把環境保護納入國民經濟的長遠規劃和年度計劃。在國民經濟發展“五五”計劃中提出了有關企業“三廢”治理、重點城市環境保護、水環境質量改善等環保內容[8]。“六五”時期，未形成環境保護五年規劃文本，環境保護以獨立篇章形式作為第十項基本任務首次納入國民經濟和社會發展第六個五年計劃。經過“六五”計劃實施，我國工業污染治理成績顯著，城市環境惡化的趨勢有所控制，自然環境保護有了一定的進展。這一階段，由于環境保護規劃剛剛起步，對環境規劃的內涵邊界、技術方法、管理實施等都沒有充分的認識，環境保護規劃的編制仍處于“想做而不知如何去做”的起步階段。少數地區開始探索編制地方環境保護規劃，但環境保護規劃工作依然還很薄弱，還沒有融入到經濟社會發展中統籌考慮[9-11]。

1.2 全面推進階段（1986-1995年）：國家五年環境保護規劃開始作為獨立規劃文件頒布實施，環境保護指標開始納入國民經濟社會發展綜合決策，規劃技術規范和管理實施體系逐步完善

自“七五”開始，國家環境保護計劃編制工作全面展開。1986年，國務院原環境保護委員會正式下達了要求地方、各部門編制“七五”環境保護計劃的通知。國務院原環境保護委員會組織擬定了“七五”時期《國家環境保護計劃》，這一計劃在1987年4月經國務院原環境保護委員會第九次會議審議并原則通過，成為國民經濟與發展計劃的重要組成部分，環保計劃在經濟社會發展中的作用開始顯現。“七五”計劃更加突出城市環境綜合整治和工業污染防治工作，提出基本任務是基本控制工業污染的發展，減緩生態環境惡化的趨勢，部分水域和區域環境質量有所好轉，部分重點城市和旅游區的環境有所改善，要求各級人民政府、各部委以至各企事業單位根據計劃制定實施計劃和細則。20世紀90年代初期，我國工業化進程進入第一輪重化工時代，工業污染和生態破壞呈現加劇趨勢。在原國家計委指導下，原國家環境保護局組織編制了《環境保護十年規劃和“八五”（1991-1995年）計劃綱要》。“八五”環保計劃仍以企業治理“三廢”為主，更加注重工業污染防治及城市環境綜合整治，提出污染防治從濃度控制轉為總量控制，從末端治理轉為全過程污染防治。1992年，我國《環境與發展十大對策》提出，“要求各級人民政府和有關部門在制定和實施發展戰略時，要編制環境保護規劃，切實將環境保護目標和措施納入國民經濟和社會發展中長期規劃和年度計劃，并將有關的污染防治費用納入各級政府預算，確保規劃有效實施”。環境保護指標首次納入了國民經濟和社會發展規劃中，明確了編制環境保護規劃的硬性要求。

這一階段，初步形成了一個以促進經濟與環境持續、協調發展為目的的宏觀環境保護目標規劃和以污染物排放、治理分配到源為特征的環境質量規劃相結合的國家環境規劃總體思路[5]。規劃編制技術體系更加完善，建立了全國統一的規劃技術大綱，明確了計劃編制的主導思想、指標體系、主要內容和主要方法。規劃實施管理體系逐步完善，規劃主要指標分解到省（自治區、直轄市）和計劃單列市，確保規劃實施落地。

1.3 加速發展階段（1996-2005年）：國家五年環境保護規劃開始經國務院批準實施。流域水污染防治規劃快速發展，國家環境保護模范城市、生態示范創建類規劃開始啟動，區域類規劃編制取得較大創新，開創了地方環保規劃通過人大立法的先河

1996年9月，國務院批復《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》，成為首個經國務院批準實施的國家環境保護五年計劃。“九五”計劃進一步強調了經濟建設、城鄉建設與環境建設同步規劃、同步實施、同步發展的戰略方針，并在國民經濟和社會發展規劃中單列可持續發展環保目標。同時，全國實行污染防治與生態保護并重方針，制定了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》和《中國跨世紀綠色工程規劃》兩大文件，實現了環境保護規劃的新的突破。2001年12月，《國家環境保護“十五”計劃》獲國務院批復。計劃堅持環境保護基本國策走可持續發展道路，以改善環境質量為目標，以流域、區域環境區劃為基礎，突出分類指導，要求繼續重點抓好“三河（淮河、遼河、海河）、三湖（太湖、滇池、巢湖）、兩控區（二氧化硫控制區和酸雨控制區）”等“九五”期間確定的環境保護重點區域的污染防治工作。

這一階段，國家環境保護規劃體系進一步發展。一方面，國家對環境保護重視程度和認識程度更加深刻，先后制定了“三河三湖”流域水污染防治“九五”計劃，陸續出臺了《全國生態示范區建設規劃綱要（1996—2050）》《全國生態環境建設規劃》等，進一步落實主要污染物排放總量控制要求[5]，進一步提出各級人民政府和有關部門在制定和實施發展戰略時，要編制環境保護計劃。另一方面，在加強企業污染防治的同時，大規模開展農村面源污染防治和重點城市、流域、區域環境治理，國家通過開展環保模范城市等一系列生態環保示范創建工作，制定了模范城市規劃編制綱要，拓展了規劃體系的內涵和邊界。規劃編制和實施更加注重目標指標和任務的科學性和可達性，強調實施污染物排放總量控制，重視環境容量與污染物排放總量之間的關系，充分考慮環境問題的復雜性、環境質量的變化趨勢以及經濟社會發展水平。此外，在2000年，國家啟動了生態省、市、縣建設，各地以生態文明建設示范市/縣為依托，不斷加大投入、健全體制機制、加強探索創新，有效帶動區域生態環境質量顯著改善，有力促進各地綠色高質量發展，全面推動生態文明建設改革任務落地見效。同時，地方開展大量的環境規劃探索實踐，重點區域環境保護規劃取得了重大進展。其中，廣東省人大常委會批準實施了《珠江三角洲區域環境保護規劃》和《廣東省環境保護綜合規劃》[12]，對規劃思路、技術方法、任務舉措、實施機制等方面進行創新，首次提出生態環境空間管控要求，規劃由省人大審議通過后印發實施，有效保障環境規劃執行力。

1.4 轉型跨越階段（2006-2015年）：國家五年環境保護規劃開始以國務院印發形式實施，規劃實施評估與考核工作得到重視。積極探索生態環境空間型規劃，實現環境保護從末端治理向源頭管控重大轉變

這一階段，我國經濟高速增長，重化工業加快發展，給生態環境帶來了前所未有的壓力，黨和國家審時度勢，首次把建設資源節約型和環境友好型社會確定為國民經濟與社會發展中長期發展的戰略任務。“十一五”國家五年環保計劃更名為環境保護規劃，并第一次以國務院印發形式頒布。規劃將污染防治作為環保工作的重中之重，從傳統的GDP增長和總量平衡規劃，轉向更加注重區域協調發展和空間布局、發展質量的規劃。規劃更加強調環境要素導向，對水、大氣、固體廢物等環境要素開展分類實施管理。規劃提出了環境約束性指標，有力推動了環境規劃目標的執行和完成，從而加強了對政府的剛性約束作用，更加強調規劃的實施評估和考核[13]，并首次開展了國家五年環境保護規劃的中期評估，且經國務院常務會議審議。國家環境保護“十二五”規劃進一步突出科學發展，強調污染物排放總量控制與環境質量改善并重，以加快轉變經濟發展方式為主線，設置“削減排放總量—改善環境質量—防范環境風險—環境公共服務”四大戰略任務統御全局，主要污染物排放總量控制指標在“十一五”兩項指標的基礎上，拓展為化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等四項污染物排放總量控制指標。

這一階段，環境保護規劃逐步引入循環經濟、綠色經濟、低碳經濟等理論，大量綜合考慮各種要素之間相互影響的環境規劃方法在環境保護規劃中不斷得到應用，如能源—環境經濟系統、水資源—環境經濟系統，同時大量集成地理信息系統（GIS）與不同情景方案的環境保護規劃不斷涌現，為環境保護規劃提供了綜合展示平臺。更重要的是，全國逐步開展了 40多個城市環境總體規劃編制試點，為環境規劃參與“多規合一”提供了大量實踐探索和經驗[14]。通過城市環境總體規劃編制試點開展，突破了環境空間規劃成套技術瓶頸，將環境強制性要求實質性落地，從源頭解決了城市格局性環境問題，真正實現了從污染防治型規劃向環境保護規劃的重大轉變，為后續“三線一單”制度的建立奠定了扎實基礎。同時，原環境保護部為配合國家主體功能區劃的實施，組織開展編制全國環境功能區劃，選擇了河北省、吉林省、黑龍江省、浙江省等13個省份開展試點[15]。此外，部分地區還開展了美麗中國建設戰略性規劃的探索研究[16]。在這個階段內，生態環境空間管控技術，尤其是地理空間信息技術在生態環境空間管控應用中發展較快，為生態環境參與“多規合一”提供了技術支撐。多源排放控制與區域空氣質量改善的響應技術、區域大氣的健康—生態—氣候聯合效應評估技術等技術也得到進一步發展。

1.5 開創新篇階段（2016至今）：在美麗中國建設目標指引下，統籌生態與環境兩個方面，更加突出綠色低碳發展，形成了五年生態環境保護綜合規劃為統領，專項規劃為支撐，突出重點戰略區域、重點領域的生態環境規劃體系

2012年，黨的十八大報告提出“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。 2017年，黨的十九大將“美麗”寫入社會主義現代化強國目標。2018年，全國第八次生態環境保護大會上，正式確立了習近平生態文明思想，這是在我國生態環境保護歷史上具有重要里程碑意義的重大理論成果，為生態環境保護規劃編制提供了思想指引和實踐指南。2020年，黨的十九屆五中全會進一步豐富了美麗中國建設內涵，提出到2035年基本實現美麗中國的建設目標。同時，秉持人類命運共同體理念，共建清潔美麗世界，在國際層面上宣布2030碳達峰和2060碳中和愿景目標，對規劃編制工作提出了新的要求。2021年，習近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學習時強調，要統籌污染治理、生態保護、應對氣候變化，促進生態環境持續改善，努力建設人與自然和諧共生的現代化。

這一階段，進一步統籌生態與環境兩個方面，將“十三五”規劃名稱由“環境保護規劃”改為“生態環境保護規劃”。與以往五年規劃不同，“十三五”規劃是習近平總書記提出新發展理念后制定的第一個五年規劃，規劃將綠色發展和改革作為重要任務進行部署，強調綠色發展與生態環境保護聯動，堅持從發展的源頭解決生態環境問題。即將出臺的國家“十四五”生態環境保護規劃則錨定2035年美麗中國建設目標，落實二氧化碳排放達峰目標、碳中和愿景，以推動減污降碳協同增效為總要求，從推進綠色發展、積極應對氣候變化、持續改善環境質量、加強生態保護監管、防范環境風險、推進治理體系和治理能力現代化等六個方面謀劃重點目標和任務，為建設人與自然和諧共生的現代化、建設美麗中國開好局起好步。

這一階段，國家生態環境規劃體系優化精簡，主要包括1項五年生態環境保護綜合規劃、11項生態環境要素領域專項規劃、三大污染防治行動計劃和三大重點區域專項規劃（京津冀協同發展生態環境保護規劃、長江經濟帶生態環境保護規劃、“一帶一路”生態環境保護規劃）。為落實《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》，推進大運河生態環境保護修復，生態環境部等部門于2020年8月還聯合印發了《大運河生態環境保護修復專項規劃》。目前，圍繞國家重大戰略區域，有關部門正在組織實施長三角區域生態環境保護規劃，研究編制粵港澳大灣區、黃河流域等生態環境規劃。此外，為積極弘揚落實“綠水青山就是金山銀山”理念（以下簡稱“兩山”理念），各地主動探索“兩山”理念規劃編制實踐。如2018年，浙江省衢州市編制完成了全國首個“兩山”實踐規劃，建立了全國首個地市級“兩山”示范市建設規劃框架，為地方踐行“兩山”理念提供了重要借鑒[17]。在規劃技術上，互聯網技術、大數據技術等在生態環境規劃管理和綜合決策中發揮越來越重要的作用。

02 國家生態環境保護規劃發展歷程的基本認識

從生態環境保護規劃發展歷程可以看出，生態環境規劃推動了我國環境保護基本國策的實施和不同時期環保工作的系統施策，為實現社會經濟和生態環境協調發展提供了有效途徑。其規劃理念不斷更新、規劃層級不斷提升、規劃體系不斷探索、規劃技術方法不斷完善，已經形成了一套具有中國特色生態環境規劃體系。但目前也存在一些問題，制約了生態環境規劃功能的進一步發揮。

2.1 生態環境保護規劃發展整體特征

2.1.1 規劃理念不斷與時俱進，積極支撐社會經濟建設發展

新中國成立70年來，我國社會經濟發展從“一五”至“五五”時期的“優先發展重工業、建立獨立完整的工業體系”，到“六五”至“七五”時期的“搞好綜合平衡，處理各方面關系”，到“八五”至“十五”時期的“解決溫飽問題的人民生活為主，強國和富民相統一”，到“十一五”至“十三五”時期的“以科學發展觀、新發展理念為統領，實現從總體小康到全面建設小康社會”，再到“十四五”時期的向“立足新發展階段，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的方向前行。生態環境保護規劃理念也伴隨著社會經濟發展重點不斷更迭，“五五”至“八五”時期，主要針對工業污染，重點是加強工業礦業和重點城市污染治理，主要以污染治理為主，“九五”環保規劃中則提出“可持續發展戰略”思想，并在“十五”環境保護規劃中進一步強化，“十一五”環境保護規劃則明確了“建設環境友好型社會”的理念，提出要“深入實施可持續發展戰略”。“十二五”環境保護規劃中提出“加快建設資源節約型、環境友好型社會”，提出了“堅持在發展中保護，在保護中發展”的戰略思想，“十三五”生態環境保護規劃中則提出落實“創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”，提出加強生態文明建設并明確“以提高環境質量為核心”。習近平總書記提出的“兩山”理念在“十二五”“十三五”等各類生態環境保護規劃中均得到體現。習近平生態文明思想“八個堅持”則在“十四五”生態環境保護規劃中貫徹落實，成為規劃編制重要指導思想。

2.1.2 規劃層級不斷提升，與國家環保事業發展緊密結合

1974年，國務院成立了環境保護領導小組，圍繞大中型工礦企業和“三廢”治理，強化城市環境綜合整治等方面，編制了第一個環保規劃。1982年，國家設立城鄉建設環境保護部，內設環境保護局，結束了“國務院環境保護領導小組辦公室”10年的臨時狀態，隨后“七五”環境保護計劃首次獨立印發。1988年建立了直屬國務院的原國家環境保護局，自此環境管理機構成為國家的一個獨立工作部門開始運行。接著，“八五”環境保護計劃中環境保護指標首次納入國民經濟和社會發展規劃，“九五”環境保護計劃首次經國務院批準實施。1998年，原副部級的國家環境保護局被提升為正部級的國家環境保護總局，將國務院原環境保護委員會職能、分散在原電力工業部等各工業行業主管部門的污染防治職能進行整合歸并。隨后，“十五”環境保護計劃重點加強了“三河、三湖、兩控區”等環境保護重點區域的污染防治工作，而“十一五”環境保護規劃首次由國務院印發。2008年，成立環境保護部，進一步整合提升環境監管和政策管理整體能力，在這一形勢下，“十二五”環境保護規劃則從被動應對環境污染的治理型約束性規劃向主動引導經濟社會發展的戰略性規劃轉變。“十三五”生態環境保護規劃以提高生態環境質量為核心，更加突出了生態保護修復內容，明確了環境治理與生態保護修復協同聯動。2018年，組建生態環境部，把原來分散的污染防治和生態保護職責統一起來，進一步強調統籌好地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農村、大氣污染防治和應對氣候變化，為“十四五”生態環境保護規劃編制明確了邊界。

2.1.3 規劃體系不斷拓展，積累較為豐富的實踐經驗

隨著國家生態環境保護工作全面深入推進，尤其是自“八五”時期開始，規劃體系得到迅速發展，形成了以五年環境保護規劃為統領，專項規劃、區域規劃為支撐的生態環境規劃體系[18]，呈現了“橫向+縱向”的二維結構。橫向上，以水、大氣、應對氣候變化、生態保護、固體廢物、噪聲環境規劃等不同環境要素的污染控制規劃為主。縱向上，按照行政管理層次形成了國家-省-市環境規劃的層級體系。此外，為適應不同時期環境保護工作需求，還探索開展了戰略型規劃、目標型規劃、空間型規劃、創建型規劃等規劃類型[4]。戰略型規劃其理念超前、規劃期限長、創新性強、探索意義大。目標型規劃是主要規劃類型，一般以五年為一周期，是我國生態環境政策措施落實的主要手段。經歷十余年探索，空間型規劃在地方做了大量實踐，為構建“三線一單”等生態環境分區管控體系提供了技術支撐和實踐基礎。環保模范城市創建規劃、生態省（市、縣）創建規劃、“兩山”理念實踐規劃是在推進生態文明建設方面作出的積極探索。

2.1.4 規劃技術方法不斷迭代，新技術逐步應用

環境保護規劃編制工作剛起步時，數據模擬、空間表達等技術條件落后，圖形表達少，且大多數靠手工完成。1990年代左右，計算機輔助設計等技術開始在規劃工作中加以應用。進入21世紀前后，以“3S”技術為代表的地理信息技術蓬勃發展，給規劃信息化技術提供了技術支撐。近年來，隨著生態環境管理轉型的不斷推進，生態環境治理更加關注與社會經濟系統的交互影響和生態環境系統治理以及源頭管控。在此形勢下，數據庫技術、模型模擬技術、可視化技術等逐步得到應用，拓展了規劃技術方法的廣度和深度，提升了規劃編制的精細化、信息化和空間化水平。環境空間規劃技術、規劃情景分析技術、產業代謝分析技術、環境足跡技術、環境系統模擬仿真技術、生態資產評估核算與損害鑒定技術、環境管理目標制定技術、環境風險管理技術、環境政策評估技術、環境經濟學分析技術、環境輿情分析與管理技術、環境行為模擬與分析技術等規劃關鍵技術得到快速發展[19]。

2.2 生態環境保護規劃存在的主要問題

2.2.1 綜合規劃統領作用需要進一步加強

國家五年生態環境保護規劃是黨中央、國務院對五年時期內生態環境保護工作的總體部署和目標要求，是生態環境領域的綜合規劃，需要各層級各領域貫徹落實。從五年規劃實施情況看，在不同層級上，省、市、縣各級政府和生態環境部門一般都能依據國家五年生態環境規劃提出的目標任務要求，結合本地區實際情況制定相應規劃并加以貫徹落實，但不同層級規劃存在邊界模糊、重點不清晰等問題。尤其是省級層面規劃未能起到在國家級和市縣級生態環境規劃之間的承接作用；市縣級規劃受制于上級規劃不太明確的目標要求和相對有限的編制力量，操作落地性不強。從領域來看，五年生態環境保護綜合規劃發布層次高，承載內容多，需要銜接協調時間長，滯后于一些要素領域生態環保專項規劃出臺。此外，綜合規劃目標任務實施和工程資金保障受要素領域生態環保專項規劃影響較大，需要專項規劃給予規劃落地實施支撐；而大氣、水、土等重點要素領域的專項規劃相對獨立，規劃目標任務實施較為單一，部分工程任務內容有中央財政專項資金保障，且常常與考核緊密掛鉤，在實施過程中更能引起地方重視，因此相對綜合規劃，專項規劃的推動實施更加有力。

2.2.2 規劃實施管理需要進一步強化

目前還沒有專門的生態環境規劃相關立法，關于各類規劃的法律條文散落在我國《環境保護法》和各類環境要素污染控制的有關法律中，未明確規劃得到審批后的法律地位，規劃實施的強制性沒有法律依據。此外，盡管目前規劃在目標分解、責任壓實和實施信息平臺構建等方面做了一些實踐工作，但整體上還存在“重規劃編制、輕規劃實施”的現象，大多數規劃實施監督缺少有效抓手[20]。原因有5個方面：一是一些規劃對目標指標、任務措施和投資等內在關系分析不足，導致目標指標和規劃任務存在脫節現象，主要任務對關鍵指標目標完成可達的支撐有待進一步加強。二是規劃空間基礎薄弱，邊界范圍不清晰，與國土空間規劃融合較難，難以實現目標任務精細化落地和匹配管理，影響規劃落地實施的效力。三是市縣層面規劃實施需要以工程為抓手進行推動，而大多數規劃對支撐規劃任務實施的項目工程謀劃不夠深入，導致規劃實施可行性無法得到保障，具體落地實施沒有明確的考核要求，工程實施資金得不到保障。四是在規劃實施過程中，存在各部門分工不明、部門推諉扯皮等現象，還未形成生態環境保護的“大環保格局”，規劃實施合力打折扣。五是規劃實施效果的評估能力和手段較弱，表現為評估資源信息短缺、評估過程缺少公眾參與、缺乏量化指標等。此外，規劃評估、考核、激勵、獎懲等約束獎懲機制還需要進一步建立健全，使之能夠解決規劃被人詬病的“墻上掛掛，紙上畫畫”現象。

2.2.3 規劃技術支撐還需要進一步強化

生態環境規劃編制專業性較強，規劃編制需要技術標準體系支撐。雖然目前已經建立了較為完備的環保標準體系，但在規劃技術方法、標準規范等方面，僅有關于環境現狀調查與評價、環境功能區劃等技術指南，在規劃目標指標制定、環境模擬與預測、規劃方案優選等方面尚未形成統一的技術規范，主要依靠對其他領域（如規劃環境影響評價、“三線一單”）技術導則的借鑒或者針對每一類生態環境規劃發布的規劃編制指南，導致規劃編制技術方法、標準規范體系不連續，需要推動傳統規劃技術向多領域技術融合和全過程管理技術轉變。在推動減污降碳協同增效的總要求下，隨著進一步滿足社會經濟綜合決策和環境精細化管理的需求，規劃空間化、信息化、定量化、可視化技術水平還需要加強。現階段規劃技術更多注重應用實踐，而基礎理論研究相對薄弱。40多年來，生態環境規劃的編制方式、目標任務、技術方法等處在不斷變化之中，可以預見的是未來規劃仍將進一步發展，這是發展的基本規律，也是必然要求，需要建立健全適應我國有關國情的生態環境規劃理論體系。此外，由于目前從事規劃編制的門檻較低，第三方社會服務市場混亂，專業技術人員素質參差不齊，出現了“低價競爭”“用規劃編規劃”“全民皆能規劃”等怪象，規劃編制實施的行業規范和技術人員支撐力量保障需要加強。同時，地方基層環境規劃管理人員嚴重缺乏，不能滿足規劃編制實施的管理需求。

03 國家生態環境保護規劃發展展望

黨的十九屆五中全會提出了建設美麗中國的遠景目標，明確了建設人與自然和諧共生的現代化，為新時代生態環境規劃編制指明了方向。碳達峰碳中和遠景目標的提出，賦予了生態環境規劃新的歷史使命[21-22]。新形勢下，生態環境規劃面臨著挑戰和機遇，應逐步完善生態環境規劃制度和規劃體系，強化生態環境空間管控作用，加強規劃實施與監管，健全規劃技術標準體系，提高規劃編制實施管理現代化能力水平。

3.1 面向美麗中國建設目標，健全生態環境規劃體系

作為統一的自然生態環境系統，生態環境保護的系統性決定了生態環境保護工作需要立足全局加以考量，要在經濟社會發展的全方位、全地域、全過程中，統籌兼顧、整體施策、多措并舉地開展。這就決定了在國家規劃體系中，生態環境保護規劃不是一般的專項規劃，需要在認識、尊重、順應生態環境保護發展規律的基礎上，進一步強化生態環境保護規劃的地位，要瞄準2035年廣泛形成綠色生產生活方式、碳排放達峰后穩中有降、生態環境根本好轉、美麗中國建設目標基本實現的要求，充分發揮生態環境保護的倒逼、引導、優化和促進作用，在環境效益、經濟效益、社會效益等多重目標中尋求動態平衡，以生態環境高水平保護推動經濟高質量發展。另外，生態環境保護規劃在生態環境保護工作中起著戰略引領和剛性控制的重要作用，要充分發揮規劃在生態環境保護領域的先行牽引作用，重點是以五年生態環境綜合規劃為統領，在現有“橫向+縱向”二維生態環境規劃體系結構基礎上，建立健全一套“橫向+縱向+時間”層次清晰、功能互補的生態環境規劃體系。在橫向上，統籌好污染治理、生態保護、應對氣候變化等不同領域，覆蓋陸地和海洋的空間范圍、覆蓋山水林田湖草沙冰等各類生態系統，覆蓋城市治理與鄉村建設等二元結構，覆蓋水、大氣、土等所有生態環境介質，覆蓋從源頭防控、過程監管、末段治理、后果嚴懲的環境管理工作等。在縱向上，進一步健全國家—省—市—縣等不同層級之間的生態環境規劃體系，不同層級之間生態環境規劃要體現差異性，避免規劃“上下一般粗”，國家生態環境保護規劃重點是制定總體戰略、明確重點領域和重點區域生態環境保護重要目標、重大任務、重大工程以及重大改革舉措。省級生態環境保護規劃的重點是落實國家相關要求，明確省（區、市）內生態環境保護重點地區和重點問題目標、任務、工程。市縣層面則重點抓好落實，明確規劃目標任務落地的針對措施。在時間上，要統籌好長期戰略、中期規劃、短期行動等不同時間跨度的生態環境保護規劃[23]。長期戰略一般以10～15年為主，重點是提出中長期內生態環境保護工作的指引方向，描繪美好遠景。中期規劃一般以5年為主，是每個五年時期內生態環境保護工作的階段性目標任務內容。短期行動一般以3年為主，一般是近期生態環境工作的具體工作要求。

3.2 強化生態環境規劃空間表達，有序銜接國土空間規劃

生態環境空間是國土空間的重要組成，是社會經濟發展的本底基礎。統籌好生態環境保護要求，是開展國土空間規劃工作的前提條件，而生態環境保護規劃是細化國土空間規劃中生態環境保護要求的重要手段，二者需要通過在空間平臺上統籌銜接，才能確保生態環境要求在國土空間上的落地實施。但是，長期以來，生態環境保護規劃主要以目標指標管控為主，其空間地理信息基礎薄弱，環境數據信息精度粗放，環境空間信息碎片化嚴重。相對于國土空間規劃，生態環境保護規劃空間表達能力明顯薄弱，無法實現和國土空間規劃的有序銜接。盡管近年來，通過開展環境功能區劃、城市環境總體規劃、“三線一單”劃定等工作，逐步建立形成了生態環境分區管控體系[23]，但是還需要進一步考慮到生態、水、大氣、土壤、海洋等各生態環境要素在功能、結構、承載、質量等方面的空間差異性，建立完善生態環境規劃空間屬性，夯實規劃編制空間基礎，強化規劃的空間表達能力，從規劃注重“目標指標管控”向“目標指標+空間準入”和“管控+指引”并重。在制定國土空間規劃之前，將生態環境保護指標和空間管控要求落實到相應空間單元，為資源環境承載能力和國土空間開放適應性評價提供前置條件；在國土空間規劃編制過程中，將生態環境保護要求指引和國土空間開發內容保持統籌銜接，在國土空間規劃實施監督過程中，將生態環境保護要求落實完成情況作為實施監督的重要內容。在國土空間規劃編制實施管理等全鏈條中，將生態環境保護的要求，科學、系統、完整地體現在國土開發與保護的各項建設活動中，發揮生態環境規劃在國土空間開發與利用中的底線管控與前置引導作用[24]。

3.3 建立全過程規劃實施管理體系，保障規劃實施效力

規劃實施是規劃編制的根本目的，要按照規劃的指引，組織各方力量，推進落實各項規劃任務，順利實現規劃目標，發揮規劃的導向作用。盡管規劃實施機制不斷完善，但是在實際情況中，存在規劃編制轟轟烈烈、規劃實施悄無聲息的現象。這里面既有形勢變化快等客觀原因，也有規劃編制自身不足、研究不透、實施管理不到位等原因[25]。為了增強規劃的實施效力，一是要深化生態環境保護規劃研究，加強對生態環境保護發展規律的研究和分析，精心組織規劃前期課題研究，加強對重點問題的分析，在扎實研究的基礎上，提出切實可行的規劃目標，制定有力有效的任務措施、政策舉措和工程支撐。二是要加強規劃實施管理制度，完善生態環境規劃相關法規政策，以行政法規或部門規章形式對生態環境規劃編制審批、實施監督等管理內容進行說明要求，明確規劃實施的主導部門及協作部門，確定各部門工作職責，明確綜合規劃和要素領域專項規劃間統籌與支撐的關系，確保規劃之間統籌融合。完善促進生態環境規劃實施的配套政策。三是加強規劃實施評估考核，進一步健全“年度監測分析—中期評估—總結評估”的規劃評估體系，將評估結果——尤其是約束性指標的完成情況作為納入地方和相關部門綜合評價和績效考核，并根據評估結果，按照相關要求及時調整執行偏差，確保規劃目標順利完成。四是建立規劃實施的監督檢查制度，規劃經程序批準實施之后，要及時向社會公開，接受社會監督。完善規劃實施的社會公開和監督機制，形成全社會共同遵守和實施規劃的良好氛圍。研究探索建立規劃實施管理信息平臺，實現對規劃編制、審批、修改和實施監督的全周期管理。

3.4 加強減污降碳協同增效等規劃技術創新，推進規劃編制實施能力現代化

2020年9月以來，習近平總書記先后在第七十五屆聯合國大會一般性辯論會、氣候雄心峰會等會議上，向世界作出了“二氧化碳排放力爭在2030年前達峰、努力爭取2060年前實現碳中和”的重大宣示。黨的十九屆五中全會、中央經濟工作會議、“十四五”規劃綱要和中共中央政治局第二十九次集體學習時，進一步對碳達峰、碳中和工作作出安排部署，對協同推進減污降碳提出了明確要求。在“雙碳”目標的背景下，我國進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，生態環境保護規劃理論、技術方法等都要隨之發展轉變，推動減污降碳協同增效是未來規劃建設發展的重要方向。要加強規劃設計中減污降碳領域技術方法體系研究，強化規劃設計減污降碳理論前沿、標準規范、關鍵技術等研究，如做好碳排放清單統計基礎性工作，研究制定減污降碳協同的技術清單等等。此外，建議建立完善生態環境規劃技術標準體系，如在基礎標準方面，建立生態環境規劃術語、制圖規范、數據標準，制定編制技術指南等；在通用標準方面，建立規劃編制審批、規劃實施監督等方面的標準；在專用標準方面，逐步完善生態環境各要素所需技術方法的標準，如環境模擬與預測技術方法、目標指標確定技術方法、規劃方案優選技術方法等。此外，還需要加強社會經濟環境等系統的綜合影響分析，強化環境經濟耦合、定量評估技術等研究，強化大數據、云計算、可視化等現代信息技術運用。另外，需要加強規劃研究機構建設，豐富高校規劃理論教學，加強多學科交叉結合[26]，推進產學研一體化，充實規劃編制實施與管理人才隊伍。

作者：王金南，秦昌波*，萬軍，熊善高，蘇潔瓊，肖旸

單位：生態環境部環境規劃院美麗中國研究中心

參考文獻

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