近日，中國水網(wǎng)收到一篇來自PPP打工人的投稿。文章受《PPP的紅旗，還能扛嗎？》一文的啟發(fā)，認(rèn)為若綱領(lǐng)性文件失效，基層PPP工作總覺得缺少依據(jù)。全文如下，供大家參考。

　　大家好，我是咨詢打工人。

　　最近在朋友圈讀到一篇文章《PPP的紅旗，還能扛嗎？》（詳情請點(diǎn)擊：PPP的紅旗，還能扛嗎？），文中提到：2020年1月23日財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》，其中三份文件（《PPP物有所值評價(jià)指引 (試行)》、《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》）都失效。（上述文章原文日期有錯(cuò)，本文予以修訂）。這也是當(dāng)下PPP的尷尬處境之一。綱領(lǐng)性文件失效，基層PPP工作總覺得缺少依據(jù)，而三個(gè)亟待出臺的文件中操作指南是神龍見首不見尾，征求完意見后仍待字閨中；而新的物值和財(cái)承指引則石沉大海，杳無音訊，不知何年何月得以面世。。。。。。

　　其實(shí)，操作指南在2019年11月的時(shí)候發(fā)布了一個(gè)征求意見稿，意見稿里有這么一段（見下圖），據(jù)小道消息稱，這一條在征求意見結(jié)束后改成了：本級政府為實(shí)際控制人的企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本參與PPP項(xiàng)目。

　　關(guān)于這一條，一石激起千層浪。筆者認(rèn)為，如果操作指南就此簽發(fā)公布執(zhí)行，那整個(gè)PPP行業(yè)將按下暫停鍵，地方政府、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等都要思量一下如何應(yīng)對。

　　Why？

　　我們來看看：

　　筆者關(guān)注了一個(gè)微信公眾號“PPP羅盤”，每周會定期發(fā)布上周全國范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目采購信息，通過一段時(shí)間的總結(jié)，關(guān)注到一個(gè)現(xiàn)象：像貴州、河南、河北、山西、廣西等中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域PPP項(xiàng)目，基本都是本級國有企業(yè)作為社會資本方的操作，幕后是國家開發(fā)銀行或者農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行兩大銀行進(jìn)行的支持。

目前出現(xiàn)大量縣域PPP項(xiàng)目被本級企業(yè)實(shí)施，首先有一定的政策背景：《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》國辦發(fā)〔2015〕42號的第十三條：

　　再就是背后有兩大政策性銀行和咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合做推手，再加上央企、國企投資不下縣也是一個(gè)重要的影響因素。2018年以后，受制于192號文的約束，再加上前期的跑馬快上、粗制濫造缺陷滿滿的方案和合同、PFI類項(xiàng)目政府無支付能力等實(shí)際情況，特別是2020年疫情之下，政府三保都困難，依賴多年的土地財(cái)政也快到了盡頭，何來一年幾億的付費(fèi)或者補(bǔ)貼支出付給項(xiàng)目公司，時(shí)間再往后推幾年，估計(jì)財(cái)政局局長都沒人愿意干了。因此，多數(shù)央企和國企對縣域PPP項(xiàng)目的投資要求越來越嚴(yán)，普遍要求“百強(qiáng)縣、GDP大于300億、一般公共預(yù)算收入大于20億（部分央企的孫公司可以降到15億）、不擔(dān)保不并表、缺陷責(zé)任期結(jié)束退出、政府實(shí)質(zhì)負(fù)責(zé)運(yùn)營”，而地方政府要求施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商在當(dāng)?shù)刈詸C(jī)構(gòu)開戶稅收留當(dāng)?shù)亍y行在對縣域PPP項(xiàng)目融資時(shí)又要求社會資本方出具流動性支持函，幾方的矛盾難以調(diào)和。但縣域的基礎(chǔ)設(shè)施要建，公共服務(wù)要提升，GDP要保，稅收也增，就業(yè)要穩(wěn)，因此，不管黑貓白貓，項(xiàng)目能融資落地、金融機(jī)構(gòu)能給錢就是好貓，于是，肉爛在鍋里，自己搞吧。于是那些pfi項(xiàng)目、特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目都讓本級國企做吧，也是做大做強(qiáng)本級國企的一種方式方法，至于后期有沒有錢付費(fèi)再說吧。這就是《愚公移山》的新時(shí)代版本：雖我升遷，有人接班焉；新又變老，老又換新；書記縣長無窮匱也，而經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、債務(wù)總額有限，何苦還不完？

　　再看一個(gè)關(guān)于PPP的統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)來源《2020年P(guān)PP項(xiàng)目涉訴糾紛大數(shù)據(jù)報(bào)告》，詳見下面多圖：

　　大家再品品，找其他單位做社會資本方，后續(xù)難免磕磕碰碰，要是上升到訴訟的環(huán)節(jié)，就破壞了社會發(fā)展的和諧環(huán)境。還是本級國企做社會資本方的好，雖然政策上要求不能以領(lǐng)導(dǎo)批示、會議紀(jì)要等形式要求國企替政府承擔(dān)融資職能和實(shí)施某具體項(xiàng)目，但是可以要求你參會旁聽，也可以耳提面命要求你做。出了問題內(nèi)部解決，問題捂不住了大不了殺一個(gè)國企老總祭天就行了。

　　所以，縣域的PPP項(xiàng)目，形成了一個(gè)：地方政府需求---金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)助推—地方國企中標(biāo)—金融機(jī)構(gòu)貸款---項(xiàng)目落地實(shí)施---后續(xù)領(lǐng)導(dǎo)接盤的鏈條。那么操作指南出來后，必然對這一類項(xiàng)目有影響。

　　鄧公在談到釣魚島問題的時(shí)候，說過一段話：我們認(rèn)為兩國政府把這個(gè)問題避開是比較明智的，這樣的問題放一下不要緊，等10年也沒有關(guān)系。我們這一代缺少智慧，談這個(gè)問題達(dá)不成一致意見，下一代比我們聰明，一定會找到彼此都能接受的方法。那么現(xiàn)在，筆者可以給大家介紹一個(gè)詳細(xì)的案例，看看別人的神仙操作：

　　項(xiàng)目名稱：澠池縣國家儲備林基地建設(shè)項(xiàng)目。我們首先在PPP信息系統(tǒng)里看一下授權(quán)書

　　我們再查一下這個(gè)項(xiàng)目的招標(biāo)情況：2019年4月10號開標(biāo)，中標(biāo)單位：澠池會盟投資有限公司。

　　然后我們再通過天眼查查一下政府出資代表、中標(biāo)社會資本方和項(xiàng)目公司：澠池會盟投資有限公司：現(xiàn)狀是三門峽投資集團(tuán)有限公司51%，澠池縣財(cái)政局49%。 變更前澠池會盟投資有限公司由澠池縣財(cái)政局100%持股。股權(quán)變更時(shí)間為2019年12月11日。這個(gè)細(xì)節(jié)很重要。

　　澠池縣瑞資建設(shè)工程有限公司：現(xiàn)股東是中國農(nóng)發(fā)重點(diǎn)建設(shè)基金有限公司29.5%，澠池縣國資有產(chǎn)監(jiān)督管理委員會70.5%。變更前是澠池縣財(cái)政局和中國農(nóng)發(fā)重點(diǎn)建設(shè)基金有限公司，但原股權(quán)比例未顯示。變更時(shí)間2020年6月28日。但天眼查顯示中國農(nóng)發(fā)重點(diǎn)建設(shè)基金有限公司在其出資的單位均為小股東。

　　項(xiàng)目公司澠池縣會盟林業(yè)有限公司：注冊于2019年5月27日，股權(quán)比例為澠池會盟投資有限公司65%、上海秦森30%、澠池縣瑞資建設(shè)工程有限公司5%。

　　在上述兩家公司未進(jìn)行變更前，項(xiàng)目公司已經(jīng)完成注冊。也就是在未變更前，中標(biāo)的社會資本方和政府出資代表有同一個(gè)股東：澠池縣財(cái)政局，PPP中的P1和P2都是澠池縣財(cái)政局，穿透了就是澠池縣財(cái)政自己玩。這種PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也就是為了從國開行融資。一個(gè)左兜掏右兜的操作，融融資，干干活，交交稅。

　　但是變更后，澠池會盟投資有限公司的大股東為三門峽投資集團(tuán)有限公司，理論上實(shí)際控制人為三門峽市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（僅就寫文章分析而言。目前該公司的法人代表、董事長兼總經(jīng)理還是澠池縣財(cái)政局的人員擔(dān)任）。不再是本級政府實(shí)際控制的國有企業(yè)，完全可以作為社會資本方參與縣級PPP項(xiàng)目。完美繞開了操作指南的限制。基層出人才呀！

　　通過這種操作，能把市一級的國有企業(yè)做大做強(qiáng)，大不了，縣域的項(xiàng)目直接讓市級國企來投，兩家政策性銀行做夢都得笑醒。后續(xù)，市級國企搞個(gè)AAA評級，各種發(fā)債各種融資，再去滾動投入，并購一些個(gè)上市公司，完美。。。。。。

操作指南，一個(gè)在合適的時(shí)間未能出臺的文件。現(xiàn)在似乎只有某些PPPer對它念念不忘，而對于多數(shù)人來說，不見得待見它！

　　再多說幾句吧，河南老時(shí)這篇文章《PPP的紅旗，還能扛嗎？》多處提到：財(cái)政部似乎在放棄引領(lǐng)PPP、PPP的政府監(jiān)管婆婆越來越多、發(fā)改委一直在砥礪前行。筆者作為一名投資公司的打工人，年底KPI考核的時(shí)候，業(yè)績完成的不如去年，收入有一定的影響。有一定程度是受疫情影響，也有一方面是受項(xiàng)目入庫進(jìn)度的影響。2019年底對接的幾個(gè)項(xiàng)目，2020年遲遲不能入庫，縣財(cái)政局和采購辦屢次提到未入庫不能開始資格預(yù)審，導(dǎo)致項(xiàng)目推動不力。其實(shí)我一直不明白，入庫到底算啥？查了查政策，一開始說的是入庫=列預(yù)算，后來又說動態(tài)管理能進(jìn)能出，入庫并不是一勞永逸的事了，說不定哪天核查出問題就要退庫，做個(gè)項(xiàng)目如履薄冰小心翼翼。現(xiàn)在入庫都要搞評審，有些地區(qū)搞公開評審，有些地區(qū)搞匿名評審，集中反饋意見。筆者看到咨詢公司轉(zhuǎn)發(fā)給我們項(xiàng)目組的入庫評審意見，將前期政府方、咨詢機(jī)構(gòu)、潛在社會資本方溝通了多輪的實(shí)施方案提了N多意見：解釋項(xiàng)目建設(shè)必要性、項(xiàng)目規(guī)模確定的依據(jù)、調(diào)價(jià)公式不合理、終止補(bǔ)償不合理、項(xiàng)目造價(jià)高了低了、運(yùn)營成本高了低了、折現(xiàn)率高了低了、采購標(biāo)的與項(xiàng)目實(shí)際不符合、財(cái)務(wù)測算中的還本付息方式和21號文政府付費(fèi)方式不吻合等等，奇了葩了。如果要按照這些意見去調(diào)整，整個(gè)方案的邏輯就亂了。這是入庫評審你要管的事？項(xiàng)目建設(shè)必要性、項(xiàng)目規(guī)模確定在可研編制階段明確，發(fā)改委都審批立項(xiàng)了，關(guān)你嘛事！入庫的事，沒有觸及紅線和負(fù)面清單，沒有兜底、回購、固定回報(bào)等，該讓過就讓過，本身政策打架、法規(guī)不健全、各部位文件模棱兩可的地方很多，后續(xù)難免走著調(diào)著，你還想著一次把關(guān)搞個(gè)百年工程？。人家謀劃幾個(gè)月、半年多的方案，你邀請幾個(gè)專家坐那里看2小時(shí)就給別人整出一大堆意見，這本身就是一個(gè)很脫離實(shí)務(wù)的事情，你了解項(xiàng)目嗎？你去實(shí)地考察了嗎？你所謂的問題提出是不是靠猜測和臆想+主觀的武斷。目前財(cái)政系統(tǒng)和發(fā)改系統(tǒng)都有自己的庫，兩個(gè)庫都要入。但是一個(gè)系統(tǒng)需要錄入天量的信息，還要層層審批，步步把關(guān)，一個(gè)項(xiàng)目在極端順利的情況下從申報(bào)到公示需要3-4個(gè)月，稍微有點(diǎn)不慎就要半年甚至更久，政府和社會資本的信心和耐心都消磨殆盡，最后勞燕分飛；而另一個(gè)系統(tǒng)只需要正常錄入提交就能公示查閱。到底是誰在給PPP束手束腳？！

　　有一個(gè)成語：各自為政。這成語一直被我們當(dāng)成貶義，受到大家的批判。其實(shí)，你能把自己責(zé)任之內(nèi)的事做好，你就是一個(gè)出色的管理者。相反，你分內(nèi)之事做不好，卻伸手去管別部門職責(zé)范圍之內(nèi)的事，你就越位了。足球比賽有一個(gè)越位概念，這個(gè)概念定得很好。其實(shí)，P圈子也應(yīng)該有一個(gè)越位概念。可惜的是，人人都想越位，而且這種越位還不會受處罰。

　　回歸正題，《政府和社會資本合作操作指南》，一個(gè)PPP的綱領(lǐng)性文件，仍猶抱琵琶半遮面。行業(yè)發(fā)展的形成一個(gè)空白期，無據(jù)可依。但它的出臺，能在這一灘死水里激起多大的浪花，沒人敢預(yù)測。

　　操作指南，想說愛你真不是一件容易的事。

編輯：徐冰冰