連國棟：再議“保底水量”

時間：2019-03-21 09:19

來源：中國水網

作者：連國棟

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近日，各大P圈對于“保底水量”、“基本水量”討論的氣氛異常熱烈，初春時節卻感到了夏天的熱度，究其原因，主要集中在幾個方面：一是項目究竟應該不應該設保底水量（或基本水量），二是保底水量（或基本水量）是否是政府兜底。

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一、保底水量的“底”到底是什么

先說“底”，根據《澄衷蒙學堂》中講解，“底”是物體的承托，根據百度百科“保底”為“保住原有基礎，保證不低于最低額”。

在《城市污水處理特許經營協議示范文本》(GF-2006-2504)中，采用的是基本水量的提法，基本水量指“按每一個運營月內，日均____立方米計算的處理水量”，在第9.1條中明確，甲方提供進入污水處理廠的污水量低于或等于基本水量時，乙方全部處理，污水處理服務費＝污水處理單價×基本水量；說明政府是要保障基本水量的。

在財政部《PPP合同指南》中，對于購電安排有兩種機制，一種是照付不議，照付不議是指“規定一個最小凈輸出發電量，只要項目公司達到該最小凈輸出量的發電能力并且不存在項目公司違約等情形，購電方就有義務按照該最小凈輸出發電量向項目公司支付電費，而不論項目公司是否實際生產了該部分的電量”；一種是強制購買，強制購買是指“是指購電方有義務購買該供電項目所發的全部電量并根據所發的電量支付電費，而無論購電方是否真正需要。”從上可以看《PPP合同指南》中是支持設定基準量，也符合類似項目的操作慣例。

在南非政府提供的風險責任矩陣1中，對于市場需求風險的分配是“在以單價支付的合同中由公共部門承擔，以使用者付費來支付的項目中由私人部門承擔”，說明國際上也對類似項目有相應的處理實例。

二、保底水量的“保”到底保什么

保底水量的“保”，保的就是政府的責任和政府的擔當和政府應盡的責任，在十九屆中央紀委二次全會上總結黨的十八大以來全面從嚴治黨的重要經驗時提出，“有權必有責，有責要擔當，失責必追究”，政府根據項目所服務區域，科學規劃，在考慮適當超前的情況下，進行科學決策，充分發揮項目應有的效率，而不是一言堂、拍腦袋，盲目決策。如果政府因為決策不合理，造成污水廠曬太陽，項目冗余，難以發揮效益，這個責任就應該由政府來承擔，而不是強行脫責，將自身決策失誤的風險全部轉移給社會資本，這樣是不合理的，也影響社會資本，尤其是民營資本參與PPP項目的積極性，也會無形中增加PPP項目的風險成本，導致最終加大項目的全生命周期的成本。

三、保底水量的“保”和“底”的關系

保底水量的“保”是政府相關部門應擔負的決策的責任，是為了合理分配項目風險，“使風險能夠最有能力承擔的一方來承擔項目風險，也符合PPP項目的風險分配機制”，“底”是社會資本在對于風險判斷后，基于自身實際，所能夠接受的底線。合同設定的基本水量，是政府和社會資本經過市場博弈后的結果，也是“保”和“底”實現的動態平衡。

項目如果前期調研深入，對于市場風險已經基本化解，如污水處理廠所覆蓋的區域明確，每一排水戶實際每日的排水量調查到位，實際入場水量應該偏差不會太大，這時是否設置基本水量，并無多大的實際意義，就是不設置，也不會影響項目的融資和項目順利推進。

再來分析一下，出現設計量與實際量的原因，不外乎有幾個方面，一是對追求超前意識，上規模，上水平，未結合項目的發展規劃，導致項目前期不能物盡其用，項目曬太陽；二是有些地方鉆政策方面的空子，如目前政策鼓勵建設污水處理廠，建設污水處理廠，國家有相應的補貼，但是建設管網，周期長，拆遷多，矛盾突出，因此污水廠建好后，管網遲遲不能接入；三是有的項目決策流程不科學，項目為了應付考核，匆上馬，對項目所在區域排水戶數、排水量，連接管道的敷設范圍都不明確，倉促上陣。因此因政府決策方面導致的風險，也就應該“保”，要保證政府決策的科學性，減少社會資本于風險所應承擔的責任，在服務費中增加過高的風險費用，有利于降低項目的交易成本。

編輯：程彩云

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