實操中，“審慎開展”該如何定義?目前行業(yè)內(nèi)眾說紛紜。有些地方政府為保守起見，理解為政府付費類項目不能再做。有些PPP專家也建議不做，或緩做。部分地方政府和咨詢公司則為了將項目回報機(jī)制從政府付費變成可行性缺口補(bǔ)助，在一些原本是政府付費類的項目中生硬的接入一些可經(jīng)營的有現(xiàn)金流收入的項目，不考慮實際可操作性或者捆綁進(jìn)來的項目是否與PPP的主旨相關(guān)。但地方城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)的供給不能停，涉及政府付費的PPP項目該如何操作，亟需更明確的政策解讀和方向指導(dǎo)。

(三)項目庫退庫如何處理?

財辦金〔2017〕92號要求集中清理已入庫項目，對不適宜采用PPP模式實施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保及未按規(guī)定進(jìn)行信息公開等任一情形的，應(yīng)予以清退。但退庫后如何處理，政策并沒有明確。比如，未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方中標(biāo)的PPP項目，清退后是重新招標(biāo)還是私下繼續(xù)執(zhí)行?又如，“尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的”予以退庫，而“所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財政承受能力已超過10%上限”且項目已完成采購、進(jìn)行執(zhí)行階段的PPP項目如何處理，先啟動及后啟動的PPP項目之間風(fēng)險和收益(財政支出)如何協(xié)調(diào)?“雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的”，如果項目已進(jìn)入執(zhí)行階段，此時清理出庫，社會資本方利益如何保障，政府和社會資本之間的合作關(guān)系如何延續(xù)或妥善處置?這些問題，在92號文規(guī)定的2018年3月31日集中清理截止前是無法回避的問題。

(四)融資難的問題如何解決

財政部和E20環(huán)境平臺聯(lián)合編著的《PPP示范項目案例選編——水務(wù)行業(yè)(第二輯)》中，專家對案例融資進(jìn)行分析后指出：財政實力弱、中標(biāo)社會資本不強(qiáng)的PPP項目存在融資困難，即便是已經(jīng)進(jìn)入示范的個別項目，其股權(quán)融資、債權(quán)融資還都沒有完全落實，存在較大的不確定性。從總體上看，PPP項目普遍面臨的融資難題，尤其是非示范項目會顯得更加突出。

包括河南省在內(nèi)，很多省份的PPP項目為區(qū)縣項目，地方財力并不強(qiáng)，不少PPP項目會面臨融資這道坎兒。92號文對績效付費機(jī)制上的嚴(yán)格要求，以及《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策的出臺，PPP項目融資可能需要進(jìn)行更周密的籌劃。

(五)民營資本參與程度低的問題

當(dāng)前，PPP項目中標(biāo)金額和中標(biāo)數(shù)量上，國有背景公司占多數(shù)。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，從項目成交金額看，截至2017年11月，國有合計為76%;民營合計為24%。項目成交數(shù)量上，國有成交數(shù)量占比為53%，民企占比為46%。

圖4 不同社會投資人中標(biāo)PPP項目金額

數(shù)據(jù)根據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2017年11月全國PPP項目市場動態(tài)》整理繪制。

圖5 不同社會投資人中標(biāo)PPP項目數(shù)量

數(shù)據(jù)明樹數(shù)據(jù)《2017年11月全國PPP項目市場動態(tài)》整理繪制。

我們對河南省已落地的財政部PPP示范項目進(jìn)行梳理分析進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，央企和地方國企中標(biāo)項目數(shù)達(dá)到33個、中標(biāo)投資額為728.6億元，在已落地項目中的占比分別達(dá)到62%和84%。此外，民營資本中標(biāo)的主要集中在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等投資相對較小的領(lǐng)域，而投資規(guī)模大的市政工程類項目則基本在央企、地方國企手中。

有專家在分析國企與民企參與問題上指出，這屬于“PPP政策導(dǎo)向與市場偏好的背離”，地方政府發(fā)自肺腑歡迎的投資人，不是PPP政策最初瞄準(zhǔn)的民間資本，而是央企國企，他們才是本輪PPP的主力軍。這可能需要從政策層面更好地疏導(dǎo)市場。

規(guī)范發(fā)展的PPP3.0時代，運(yùn)營是核心、績效為導(dǎo)向，PPP項目將由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，地方PPP項目各項工作也應(yīng)在此基礎(chǔ)上穩(wěn)妥推進(jìn)，忠于初心、回歸本源，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

編輯：趙凡