在基礎(chǔ)設(shè)施的各類實(shí)施模式中，PPP模式涉及利益主體最多，風(fēng)險(xiǎn)分配與利益協(xié)調(diào)關(guān)系最為復(fù)雜，實(shí)施難度與不確定性也最高。國(guó)內(nèi)推行PPP項(xiàng)目實(shí)踐，還受到一些因素的嚴(yán)重制約。需要各方面針對(duì)這些突出問(wèn)題，切實(shí)補(bǔ)短板，才能推進(jìn)PPP工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

1、缺乏權(quán)威規(guī)范的法規(guī)政策支持

國(guó)內(nèi)PPP領(lǐng)域，僅有一項(xiàng)部門規(guī)章，主要靠數(shù)量眾多的規(guī)范性文件指導(dǎo)。發(fā)改委與財(cái)政部?jī)刹块T發(fā)布的政策性文件存在很多沖突和不一致的地方，比如，對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本資格、前期工作要求、實(shí)施機(jī)構(gòu)、入庫(kù)要求、操作程序、社會(huì)資本的選擇方式等方面。規(guī)范性文件的法律位階低、相互之間存在沖突、權(quán)威性欠缺，難以取信于社會(huì)資本及公眾。這種政策混亂局面，給地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目造成實(shí)質(zhì)性困難。另外，PPP模式的內(nèi)在要求，與現(xiàn)有預(yù)算、土地、稅收、融資、國(guó)資等法律規(guī)定，存在不銜接的問(wèn)題，甚至有明顯沖突，增加了法律風(fēng)險(xiǎn)。

2、政府的公共治理能力不足

PPP模式下，政府從直接實(shí)施項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變?yōu)檎细鞣缴鐣?huì)資源用公共治理機(jī)制和市場(chǎng)化方式實(shí)施項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)從行政命令方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏f(xié)商的公共治理方式。這種轉(zhuǎn)變不可能在短期之類完成，甚至?xí)?jīng)常出現(xiàn)政府行為不當(dāng)甚至違約的現(xiàn)象。《2016年度政府工作報(bào)告》中指出，政府要帶頭講誠(chéng)信，絕不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。反映出這種現(xiàn)象的普遍性與嚴(yán)重性，各級(jí)地方政府思維方式與行為方式的轉(zhuǎn)變前路漫漫。

3、政府的規(guī)制與監(jiān)管能力不足

PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)，特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)可能遇到的不可預(yù)期事項(xiàng)會(huì)很多。政府在合同管理方面會(huì)遇到幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：一是PPP合作協(xié)議可能經(jīng)常需要調(diào)整，政府需要參與并主導(dǎo)有關(guān)協(xié)議的再談判;二是具體項(xiàng)目的日常運(yùn)行涉及多個(gè)政府部門，需要整合各方面的力量對(duì)項(xiàng)目公司及其主要股東，進(jìn)行全方位、全流程的日常規(guī)制和監(jiān)管;三是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，可能出現(xiàn)項(xiàng)目公司違約、工程事故、經(jīng)營(yíng)事故、社會(huì)沖突、不可抗力等突發(fā)事件，有時(shí)還需要政府介入和接管項(xiàng)目公司，政府要有能力主動(dòng)應(yīng)對(duì)，盡可能控制損失與影響。國(guó)內(nèi)地方政府普遍缺乏這方面的能力積累，挑戰(zhàn)性和風(fēng)險(xiǎn)很大。

4、缺乏眾多合格的候選社會(huì)資本

PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本需要具備籌集穩(wěn)定長(zhǎng)期成本合適的巨額資金、按百年工程標(biāo)準(zhǔn)組織好項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理好項(xiàng)目資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)最佳社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益的綜合能力。在推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作比較早、程度也比較深的制水廠、污水處理廠、生活垃圾處理設(shè)施、天然氣、供熱等少數(shù)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有出現(xiàn)批量的合格社會(huì)資本，占據(jù)比較高的市場(chǎng)份額。但是，在軌道交通、高速公路、市政管網(wǎng)、海綿城市等更多領(lǐng)域，仍然缺乏批量的具備綜合能力的社會(huì)資本。近年在PPP領(lǐng)域唱主角的央企施工企業(yè)，融資能力與運(yùn)營(yíng)能力的培育和提升，也至少需要5年以上的時(shí)間，并且難度很大。理論上，可以通過(guò)組建聯(lián)合體來(lái)整合能力，但由于聯(lián)合體的責(zé)任與利益劃分、連帶責(zé)任的法律界定、聯(lián)合體本身的不穩(wěn)定等問(wèn)題，挑戰(zhàn)也很明顯。

5、民營(yíng)企業(yè)存在進(jìn)入限制

2012年以來(lái)，我國(guó)民間投資增速總體呈下滑態(tài)勢(shì)，2016年首次出現(xiàn)民間投資增速低于總體投資增速的現(xiàn)象，與總體投資增速的缺口有所增大。民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，存在以下障礙：一是部分項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)條件設(shè)置限制民營(yíng)企業(yè)參與;二是融資成本較高存在競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì);三是民營(yíng)企業(yè)應(yīng)對(duì)政府履約風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱;四是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)不利于民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮運(yùn)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì);五是獲取項(xiàng)目信息較難且不及時(shí)。

6、難以實(shí)現(xiàn)基于項(xiàng)目現(xiàn)金流的融資模式

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模以億、十億、百億為單位，依靠表內(nèi)融資或主體擔(dān)保，社會(huì)資本普遍無(wú)法承受。唯有通過(guò)以項(xiàng)目現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)表外融資和有限追索，才有可能破融資困局，為PPP模式提供穩(wěn)定的資金支持。不過(guò)，國(guó)內(nèi)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目普遍收費(fèi)不足，政府付費(fèi)項(xiàng)目又面臨低層級(jí)政府“小馬拉大車”、事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、歷史欠債或違約問(wèn)題突出等現(xiàn)實(shí)因素的制約，難以普遍實(shí)現(xiàn)真正意義上的有限追索性質(zhì)的項(xiàng)目融資。前兩年依托央企主體信用的PPP融資模式，顯著抬高了央企的資產(chǎn)負(fù)債率和或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，不可持續(xù)。最近幾年，國(guó)內(nèi)的財(cái)政管理政策與金融監(jiān)管政策特別不穩(wěn)定、特別難落實(shí)、特別多沖突，進(jìn)一步加大項(xiàng)目融資的難度。

7、缺乏中長(zhǎng)期穩(wěn)定資金支持

PPP項(xiàng)目通常是資金密集型項(xiàng)目，項(xiàng)目投資回收期往往超過(guò)15年，特許經(jīng)營(yíng)期接近30年，巨額、穩(wěn)定、低成本的資金供應(yīng)是項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)，具有資金積聚能力的財(cái)務(wù)投資者是PPP項(xiàng)目的主要出資者。國(guó)內(nèi)的金融資產(chǎn)主要集中在銀行體系，商業(yè)銀行儲(chǔ)蓄資金的主要資金來(lái)源是儲(chǔ)戶的短、中期存款，偏好期限較短的金融產(chǎn)品，難以提供巨量長(zhǎng)期限的資金。隨著養(yǎng)老、醫(yī)療、護(hù)理保險(xiǎn)的快速發(fā)展，保險(xiǎn)資金與養(yǎng)老基金在PPP項(xiàng)目融資領(lǐng)域，將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，但目前資金實(shí)力有限，監(jiān)管政策也還存在一些限制。國(guó)內(nèi)適合投資PPP項(xiàng)目投資的長(zhǎng)久期金融產(chǎn)品尚不發(fā)達(dá)，商業(yè)銀行與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)這類主流財(cái)務(wù)投資者，尚不熟悉項(xiàng)目融資方式，制約了PPP模式在國(guó)內(nèi)的大范圍推廣。

8、缺乏合格的批量PPP咨詢項(xiàng)目負(fù)責(zé)人

牽頭咨詢機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在PPP項(xiàng)目實(shí)施中特別重要，至少要有能力完成四個(gè)方面的工作：(1)政府的決策參謀，讓領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)踏實(shí)放心，堅(jiān)定決策層推進(jìn)項(xiàng)目的信心和決心;(2)確保吸引多家符合項(xiàng)目需要的投資者參加競(jìng)爭(zhēng)，形成充分、良性的競(jìng)爭(zhēng)局面，協(xié)助政府強(qiáng)中選優(yōu);(3)中介機(jī)構(gòu)的牽頭方，除承擔(dān)自身專業(yè)任務(wù)外，還要對(duì)其他專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，利用自身的專家顧問(wèn)網(wǎng)絡(luò)彌補(bǔ)其他中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)不足，承擔(dān)專業(yè)任務(wù)兜底的職能;(4)落實(shí)項(xiàng)目招商進(jìn)度安排，在確保工作質(zhì)量的前提下，協(xié)調(diào)眾多相關(guān)方，積極穩(wěn)妥按時(shí)間表推進(jìn)項(xiàng)目。這種復(fù)合高端人才的極度短缺，實(shí)質(zhì)性制約PPP項(xiàng)目的大規(guī)模實(shí)施。

9、對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)借鑒不夠扎實(shí)

編輯：程彩云