“黨的十八屆三中全會提出，在法治框架下，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。PPP就是政府市場的連接器，是政府市場的轉(zhuǎn)換器、加力器、助力器。”在2016年第十四屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇中，財政部政府與社會資本合作中心副主任焦小平向與會人員分享其對于PPP的理解、判斷及預(yù)測，并透露，財政部門的工作目標(biāo)就是建立全國統(tǒng)一的規(guī)范的、透明的、高效的PPP市場。

以下內(nèi)容根據(jù)其發(fā)言整理：

非常高興出席本次活動。創(chuàng)新與資本不僅是市場的主流方向，也是當(dāng)前政府發(fā)展抓手之一。創(chuàng)新發(fā)展排五大發(fā)展之首。十八屆三中全會以來，中國經(jīng)濟從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和效率的平衡發(fā)展、全面發(fā)展，以投資推動為主轉(zhuǎn)向以市場和創(chuàng)新驅(qū)動。資本是產(chǎn)業(yè)的血液，在中國城市化發(fā)展進程中，如何創(chuàng)新利用社會資本促進公共服務(wù)轉(zhuǎn)型升級，是當(dāng)前創(chuàng)新發(fā)展中的一大主題。今天在這里，與企業(yè)界一起分享這個PPP主題，如何把政府意愿和市場活力有機結(jié)合，如何把政府發(fā)展規(guī)劃與市場的創(chuàng)新和能力相結(jié)合，是未來發(fā)展必須要解決好的一個問題。黨的十八屆三中全會提出，在法治框架下發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，是全面深化經(jīng)濟改革主要指導(dǎo)思想。PPP就是一種政府與市場互動協(xié)調(diào)發(fā)展的連接器，創(chuàng)新發(fā)展的轉(zhuǎn)換器、推進器和加力器。

PPP在我國并不是一個新生事物。上世紀(jì)90年代初，大量BT、BOT等模式已在我國水領(lǐng)域加以應(yīng)用，在以政府主導(dǎo)投資驅(qū)動增長模式中，PPP更多被視為政府市場化融資手段；2013年后，我國經(jīng)濟發(fā)展格局發(fā)生巨大變化，國家治理現(xiàn)代化擺在更重要的議程中，發(fā)展驅(qū)動要逐步從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場創(chuàng)新驅(qū)動，政府信用過度使用、過度負債的時代結(jié)束了，2015年新《預(yù)算法》的出臺，宣告?zhèn)鹘y(tǒng)政府融資平臺時代的結(jié)束。

經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，速度放慢、產(chǎn)能過剩是表象，根子在發(fā)展的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益上。如果仍走政府投資拉動的老路子，不僅可持續(xù)增長做不到，而且還會帶來更大資源配置扭曲浪費和結(jié)構(gòu)失衡。如何引領(lǐng)經(jīng)濟走出新常態(tài)是中國未來發(fā)展的大命題。我想，根本出路是要釋放社會活力，轉(zhuǎn)換發(fā)展動力，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在融資平臺整頓后，政府未來的發(fā)展可不可以搞積極財政政策，政府可不可以加杠桿？答案是肯定的，穩(wěn)增長依然很重要，政府要合理加杠桿，通過機制轉(zhuǎn)換幫助市場去杠桿。今年國家財政財政赤字從2.4%提高到3%，促進有效投資，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。

在這種大的背景下，2014年以來，財政部按照黨中央國務(wù)院的部署，積極推動PPP改革，把PPP僅作為政府一種市場投融資手段拓展為一種市場化、社會化公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給管理方式，成為創(chuàng)新發(fā)展一種“新引擎”，被賦予新內(nèi)涵。現(xiàn)在如果仍把PPP作為融資手段，這種理解是片面的和不正確的。首先，PPP是市場化供給管理方式，未來公共服務(wù)供給將主要通過PPP打破市場壟斷，放開市場準(zhǔn)入，讓市場主體成為公共服務(wù)供給的主力。PPP是政府向市場購買更高質(zhì)量、更高效率的服務(wù)。我們可以把收費權(quán)、財政預(yù)算補貼、財政投資以及相關(guān)配套投入等資源都整合起來，撬動更多的社會資本投資公共服務(wù)。

如何理解PPP？PPP是國家治理方式的改變。過去我們政府是全能型政府，現(xiàn)在要做有限政府、法治政府和高效政府，政府和市場要平等合作，要做到有所為有所不為。各位都是PPP的先行者，我國是一個轉(zhuǎn)型中的新興經(jīng)濟發(fā)展中國家，PPP模式作為一個市場化產(chǎn)品，需要一個健全的市場環(huán)境，還需要行政、財政、投融資體制改革配套。不進行行政體制改革，市場化經(jīng)營進不來、轉(zhuǎn)不動。PPP對社會資本來說是一種有償、長期、分期收回投資的商業(yè)行為。如何保障企業(yè)收回長期投資？在這次PPP改革中，PPP項目支付機制進行了擴圍，除了過大家已經(jīng)熟悉的使用者付費外，又增加了政府付費，政府和使用者混合付費兩種機制，把政府的錢袋子和政府在項目合同中支出責(zé)任掛鉤，所以財政體制改革必須跟上。第三是投融資體制改革，凡是可以讓市場進入的，政府要退出，角色要轉(zhuǎn)變。

從微觀層面看，PPP改革是政府公共服務(wù)管理模式的變革。它具有五個特征：第一，公開競爭。即通過公開公平競爭選擇最有能力的社會資本。政府要做到用能人不避熟人，而不是只用熟人不用能人。第二，把風(fēng)險和收益掛鉤，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。第三，全生命周期合作。即把設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等環(huán)節(jié)進行整體優(yōu)化。第四，做到按效付費。把項目回報機制與績效掛鉤。第五，公開透明。

2014年以前，PPP對中國的經(jīng)濟發(fā)展做出很大貢獻，但是由各部門分散推進，沒有形成整體影響力。2014年以后，PPP市場突然火起來，主要原因有：第一，根本原因是政府治理方式發(fā)生改變，打破壟斷，放寬準(zhǔn)入，充分釋放市場活力。過去水務(wù)公司一般都是區(qū)域性的水務(wù)公司，經(jīng)過這兩年P(guān)PP改革，全國性的水務(wù)公司越來越多。第二，PPP是一種商業(yè)模式，商業(yè)模式不規(guī)范化、不標(biāo)準(zhǔn)化將難以做強做大。財政部統(tǒng)籌推進PPP改革以后，對項目操作進行流程化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，制定了明確的開發(fā)路線圖。第三，項目回報機制與政府預(yù)算銜接，在機制上保障了投資者合理合法回報。目前地方在財政部PPP信息平臺發(fā)布的PPP招商項目有8.3萬億元，加上發(fā)改委去年發(fā)布兩批PPP項目清單4.2萬億元，共計14萬億元，這是一個很大的數(shù)字。

如何規(guī)范推進PPP改革？財政部主要從三方面統(tǒng)籌推進。

一是制度建設(shè)。主要從三個層面進行。第一是法律層面，如預(yù)算法、政府采購法、還有正在推進的PPP法和特許經(jīng)營條例。第二是各項政策規(guī)定。第三是操作執(zhí)行層面的操作指南、合同指南和標(biāo)準(zhǔn)體系等。

二是機構(gòu)建設(shè)方面。如何推進PPP？這次PPP改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政府側(cè)的改革力度要加大，我想市場已經(jīng)準(zhǔn)備好。政府要轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，放管結(jié)合。在財政統(tǒng)籌下，各部門分工協(xié)作、優(yōu)化服務(wù)。財政部專門成立了PPP中心，絕大部分省市都成了相應(yīng)的PPP中心。政府要通過購買服務(wù)用好第三方專業(yè)機構(gòu)力量彌補政府機構(gòu)能力不足。

PPP不是一場華麗的婚禮，PPP是一生一世完美的婚姻。PPP項目具有投資時間長、回報穩(wěn)定、反經(jīng)濟周期強等特點。社會資本如果想要暴利就不要進入PPP領(lǐng)域，如果守法、守約經(jīng)營，就會得到相對穩(wěn)定的回報。另外，社會資本的社會責(zé)任意識必不可少。

PPP是一項綜合性改革，絕不可能搞一窩蜂。財政部把2014-2016年作為示范期，通過采用示范項目戰(zhàn)略，發(fā)揮示范項目就近教育、就近培訓(xùn)、就近引導(dǎo)作用。希望通過3年的實踐，能探索出一條可復(fù)制、可推廣、可放大的PPP改革路線。2014年財政部發(fā)布第一批示范項目時，各地政府對PPP不了解，選30個項目都非常困難。2015年篩選第二批示范項目時，情況有了很大改變。兩批示范項目共覆蓋13個行業(yè)，共233個項目。其中，綠色和低碳項目占50%。關(guān)于水環(huán)境類項目，包括環(huán)境保護、污水治理、環(huán)境綜合治理生態(tài)、濕地保護等約占10%。

經(jīng)過近3年的改革推進，PPP作為市場創(chuàng)新、市場動力為主的公共產(chǎn)品的供給方式在社會各界取得共識，PPP已經(jīng)成為各地政府穩(wěn)增長促改革惠民生的重要抓手。PPP改革還面臨一些挑戰(zhàn)，包括政府轉(zhuǎn)變觀念還不夠，創(chuàng)新的意識還不夠，市場發(fā)揮的作用還不夠。PPP落地率仍不高，民營企業(yè)參與度仍不夠，但我相信民營資本在5年之后會在公共服務(wù)領(lǐng)域全面崛起。因為民營企業(yè)具有市場和效率基因。融資也是一個挑戰(zhàn)，PPP融資還沒有轉(zhuǎn)向以項目現(xiàn)金流為主，傳統(tǒng)資產(chǎn)負債融資還是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融資的一種方式，當(dāng)前地方積極設(shè)立PPP產(chǎn)業(yè)基金，財政部也成立PPP融資支持基金，它對所有社會資本開放。

PPP是一項體制機制改革，我們一定要堅持改革的理念，相信市場的力量。我想，在政府的正確規(guī)劃下，在市場的推動下，在法治框架下，中國一定會成為全球最大的PPP市場。如果用一句話來概括PPP改革的最終目標(biāo)是什么，那就是建立全國統(tǒng)一、規(guī)范、透明、高效的PPP市場，讓市場在公共服務(wù)供給管理中發(fā)揮主要作用，謝謝大家！

附：現(xiàn)場提問

提問1：我是做PPP咨詢的律師，在一線接觸到很多項目，個人有兩點感受，第一，現(xiàn)在的PPP是政熱經(jīng)冷，第二，經(jīng)冷的過程當(dāng)中，已有的項目都是央企、地方國企作為投資人。基于這兩點考慮，我想知道從PPP頂層設(shè)計角度，政府準(zhǔn)備采取哪些措施，吸引到更多純粹意義上的社會資本進入PPP領(lǐng)域？

焦小平：PPP改革就是要讓民營企業(yè)真正進來。但中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，改革政策全面落實需要一個過程。PPP核心理念就是打破壟斷，反對地域和所有制歧視。民營企業(yè)、改制的國有企業(yè)和外資企業(yè)應(yīng)該平等競爭。競爭才有效率，開放才有活力。我們希望通過市場競爭，在中國能形成真正的公共服務(wù)投資、建設(shè)、運營、維護一體化的綜合運營商。民營企業(yè)一定要有韌性。我希望民企通過市場重組壯大，盡快形成自己的優(yōu)勢與國有企業(yè)競爭。PPP既不能偏袒國有企業(yè)，也不能偏袒民營企業(yè)，大家公平競爭。改革是春天，民營企業(yè)的成長是可期待的。

提問2：非常高興有機會和您有一個交流的機會。我們現(xiàn)在說用資本的力量，現(xiàn)在很多市場主體也在考慮，是不是能發(fā)揮資本融資金融平臺作用，發(fā)揮民間第三方PPP基金，您怎么看待這個事情。另外在國家層面，對民間成立PPP基金有什么樣的支持，或者您有什么樣的建議？

焦小平：如果說PPP是一場球賽的話，上半場是通過公平的方式選擇最有能力的社會資本和政府合作，下半場就是融資問題，PPP項目周期長、資金密集。目前我國存在有運營能力的企業(yè)沒有資本，有資本的企業(yè)沒有運營能力的現(xiàn)象，這是結(jié)構(gòu)問題。解決PPP融資問題一直是財政部關(guān)注的重點。從國際上來看， PPP基金有三類：第一類是PDF基金，由政府出資開發(fā)項目，把政府需求、項目邊界和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)界定清晰，吸引更多社會資本對接。第二類是PPP融資支持資金。比如英國在2009年出現(xiàn)金融危機時，金融市場突然出現(xiàn)系統(tǒng)性的風(fēng)險，PPP項目的融資成本上升300個BP，英國政府融資基金通過提供擔(dān)保等平復(fù)了市場波動。第三類是PPP產(chǎn)業(yè)基金。財政部成立的PPP基金就是這一類。財政部成立基金就像點亮第一根火柴，希望社會資本行動起來，并用專業(yè)機構(gòu)管理這些基金。對財政來說，必須把政府信用和項目商業(yè)信用進行隔離，但在商業(yè)化的基金中政府和市場的風(fēng)險分擔(dān)可以談，有的地方政府根據(jù)風(fēng)險管理取向和政策目標(biāo)，通過結(jié)構(gòu)性安排，激勵民間資本參與PPP基金。

提問3：非常榮幸今天和您面對面的交流。從去年下半年開始，在我們市政PPP市場出現(xiàn)了比較多的超低價，甚至低于成本價的競爭，并最終中標(biāo)了。對這個問題，您認為這是一種健康發(fā)展，還是要加強這方面管理？

焦小平：我們已關(guān)注到這個問題。推行PPP不僅僅是政府治理方式的變化，在管理上也要改進優(yōu)化，引入“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維。目前財政部PPP中心已建立了國家PPP綜合信息平臺，我們還開發(fā)了APP、微信平臺。市場價格有突然跳動，但不是主流，市場定價必須做到市場出清，PPP市場收益曲線應(yīng)該是相對平滑的。春天也有偶爾倒春寒的時候，但PPP市場發(fā)展趨勢長期是平穩(wěn)向上的。

編輯：李艷茹