清華水業藍皮書（系列之一） 

城市水業的認識誤區與政府角色 
清華大學水業政策研究組

前言：中國水業市場化的背景

目前，中國水業市場化所處背景可做以下簡述：

政治背景：中國正處在市場經濟的全面推進期，市場化是大勢所趨，政府在資產經營領域總體呈退出趨勢。市場化之所以成為城市水業的主導，政治背景首當其沖，是決定性背景。

國際背景：雖然國際上存在著產業化是否適合公共行業的爭論，但以效率為目標的市場化已成為國際水業發展的主流趨勢；同時，也不能忽略世界上包括美國在內的多數發達國家在水業建設與經營上，仍然由公共機構擔當主角的現狀。

政策背景：原國家計委、建設部、國家環保總局等部門出臺了一系列推進水業產業化、市場化的文件，部分省市也出臺了相應文件，但都停留在文件層次，沒有形成法律層次的保障，系統性也不強。中國水業市場化在實施層次進入了一個政策模糊期。

發展背景：近年來，中國城市化水平迅速提高，作為城市基礎設施重要組成的水業設施建設和更新的投資需求巨大。 

環保背景：全球性環保要求和衛生標準的不斷提升，使水業設施尤其是污水設施缺乏的問題更加凸顯，且對設施水平要求在不斷提高。

金融背景：近20年來，我國水業投資的主體是城市政府，而城市政府在水業建設方面沒有足夠的資金渠道，缺口巨大；同時大量社會資金卻又沒有可靠的進入水業的投資通道。

產業背景：傳統的水業企業在城市范圍內形成相對壟斷經營，在產業結構上卻總體呈現規模不足，體制和機制更致使其管理落后，市場化經驗缺乏。其他資本類型的企業在行業經驗或企業實力上缺乏，不能很好地適應水業合同期長的運營管理要求。

基于以上背景，在水業市場化的推進過程中，行業普遍存在對水業市場化認識的誤區；也使有些單位和個人有機會對水業市場化進行體現自己利益的有意曲解。這些誤解和曲解已經制約了水業市場化的健康發展。現從六個方面提出水業市場化的有關問題和建議：

一、中國的水業市場化推進缺乏系統性的戰略規劃

水業的市場化改革是一個系統。現在對于水業市場化的探討更多的是在價格和市場上。事實上市場化的問題涉及所有權問題、政策環境問題、金融問題、監管問題和公眾意識等諸多問題。

市場化需要系統規劃、逐步推進。中國經濟發展不均衡，各地方的水業發展處于不同的產業階段，但是現在我們正進行的水業市場化，是在有關部門文件推動下的齊頭并進，沒有充分考慮不同地域的產業和經濟特征。現在城市級的水業市場化推進呈現混亂，多是被動應付，個別地方的水業產業化成為實現某種利益的借口和手段。整個水業市場化體系的建設不可能一蹴而就，需要一個系統的戰略規劃。

產業的技術特征和資本特征，決定了其產業組織和市場結構。水業的產業特征包括：經營形式的自然壟斷性、投資的低回報性、政策的高風險性、經營回報的高穩定性（基于健全的市場機制和金融體制）、資本的高沉淀性以及由于政府價格管制造成的低需求彈性，這些特征要求我們審慎地分析和推進水業的產業發展。

水業市場化應以產業整合為基礎。英國是國際上水業私有化的代表，其改革進程值得我們借鑒。英國水業發展有近200年的歷史，最早是私人經營。到了20世紀初期，由于以地方政府為主導的市政債券的出現，地方政府逐漸成為水業投資的主體。到20世紀六七十年代，其水業產業結構跟中國現在的狀況相似，公有占主導地位，有1000多個分散的水業主體。1973年，國會批準對英國水業進行產業化重組，整合成了10個區域型的水務集團，經歷大概10年的時間，使每一個水務集團都成為有國際競爭能力的市場主體，然后在1989年進行了全面的私有化。

中國的水業市場化，不能再“摸著石頭過河”，需要系統性的戰略規劃和有意識的產業整合。

二、市場化不意味著政府將從水業投資主體中退出

水業市場化要求按照市場化規律去核定水業的成本與收益，通過規則，改變原來政企不分的經營管理關系，明確政府、企業和消費者三方的責任、權利和義務關系。

基于水業的固有特點，有相當一部分投資如水源保護、管網建設與維護等投資很難納入計量范圍，屬非經營性資產，需要政府以財政形式支付，體現社會效益；另一方面，出于節水和技術引導等戰略需要，即便是可以清晰核定成本與收益的領域，政府也需要提供部分引導性資金。以上兩部分的政府投資不應納入投資回報的基數之中。另一方面，有些項目的實施如管網系統，關聯面很寬，是具有資源統籌配置特征的項目，必須要政府來投資和實施，以發揮政府的協調特長，提高效率。

城市水業具有重要的內部收益和顯著的外部收益，某種意義上，其外部收益大于所創造的內部收益。內部收益指城市水業投資經營者的直接的經濟效益；外部收益表現在環境效益上，城市水業作為城市基礎設施的重要組成，它的健全和完善將使城市發展條件和投資環境得到改善，城市政府可以在土地增值等方面得到其外部收益。

市場化要求投資多元化，但水業的收益結構特征決定了政府不可能從水業市場化的投資主體中退出，政府是水業公益性、引導性、補貼性投資的主體，不能將其責任轉嫁給公眾。

讓我們借鑒一下國際水業發展的經驗。西方國家城市水業基礎設施的投資建設有100多年的歷史，主要資金由城市政府通過市政債券等方式籌集。根據世界銀行的統計，僅美國和加拿大，地方市政債券至今已總共籌集了超過7.4萬億美元的資金。西方國家供水設施和給排水管網的集中投資建設期在20世紀前葉，二級污水處理的集中投資建設期在20世紀六七十年代，到80年代后期，其城市水業設施已基本建設完成。這時開始走向市場化，其核心是利用水價體系來支持水業設施的運行和部分更新，市場化主要的目標是提高運行效率。國際實踐證明，如果從建設管網、建設水廠到運行維護整個水系統，實行全面的投資收益核定，全部通過水價體系來支撐，會帶來過大的社會壓力，可能引發危機。

中國現在正處于經濟發展和城市建設的高峰期，需要大量的基礎設施投入。目前的污水處理率統計上有37％，嚴格地說，有效處理只有20％，這還僅僅是城市，沒有包括鄉村，配套管網的差距則更大；自來水也遠未普及到鄉村，同時大量的城市供水管網老化，水質和安全性需要提高。所以，真正要支撐城市水業的良性發展，政府將是投資體系中的重要角色。

三、水業市場化不等同于民營化和國際化

市場化將是投資多元化，是國營的、民營的、國際的以及其他社會資金的平等競爭。鑒于過去中國水業國有投資占有絕對主導的不均衡狀況，國家允許甚至鼓勵民營和國際資金進入水業。但是水業市場化不等同于民營化或國際化。中共中央十六屆三中全會的公告中進一步明確“允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公有事業及其他行業和領域”，實質上是給予各種資本在“法律法規未禁入領域”的平等待遇。目前，不少城市政府在水業項目招標的時候，明確要求必須是國際資本或民營資本，不要國有企業。這是對市場化本意的曲解。

另一方面，沒有任何一個具體的WTO條款要求中國開放水業，相反，現在我們對城市水業的開放程度超過美國、德國等大多數發達國家。中國水業市場在加入WTO以后，沒有像其他行業有一個過渡期，而是一步開放到位了。水業允許和鼓勵國際資本的進入很重要，但國際化從根本上講是平等競爭。給國際水業公司一些特殊的優惠條件，相反地就給國內國企、民營企業造成了一種不公平競爭的市場環境。

四、水業市場化進程中政府角色認識的錯位

長期以來，政府一直是水業建設、管理與服務的主角。計劃體制下，作為城市公用事業的一部分，城市供水與排水的行業管理是通過政府對企業的人、財、物的直接管理來實現的。市場化以后政府職能“由企業管理轉為行業管理”，原來行業主管部門所管理的人員和資產，要么劃歸國有資產管理部門，要么轉讓給社會企業主體，政府的城市管理和行業管理正經歷一次大的轉變。目前，存在兩個方面的認識錯位：

在目標的認識上，水業市場化不是一般意義上的招商引資，而是對投資、建設、運營、服務等水業全過程的監管責任。市場化是水業改革的手段，其根本目標在于實現公眾利益和社會利益，簡單講是通過市場化手段來提高水業的運行效率，讓公眾在少量支付下得到優質的產品和服務，同時滿足環境保護的要求。許多城市政府把引入資金當作水業市場化的首要或惟一目的，其定位偏離了水業改革的根本目標。政府行業管理不僅需要關注項目的投資和建設這一階段目標，更應該關注于穩定安全和高效率的運營。水業市場化的開放不僅局限于投資市場，更應包括高效成熟的運營商的引入。對肩負城市管理職責的市長們而言，市場化非但不是城市政府甩掉了水業投資的包袱，而是背上更加嚴格監管的責任。

在政府定位上，政府應該成為公眾利益的代表，而不是資產的代表。市場化進程中，政府角色正進行職能的分離，分離為資產管理與行業管理。資產管理是負責管理原來由政府投資在城市水業的國有資產和經營資產的人員；行業管理則是代表公眾利益進行行業監管。這里存在政府角色雙重性的矛盾，國有資產管理部門期望資產的保值增值，以對地方的經濟指數做出貢獻；而行業監管則期望公眾以最低的價格獲得最好的產品和服務。

對這一對矛盾的判斷和取舍，根本上決定于市政府在經濟增長和公眾利益上的平衡和選擇。應該強調的是，作為國有資產管理部門在對待城市水業這部分資產的收益時，不能有高的收益要求，甚至應相對淡化利益回報；同時對經營企業的特許經營權的授予，應由行業監管部門而不能是資產管理部門代表政府來主導。隨著市場化的深入和完善，政府資本將逐步從經營性投資中退出，而致力于非經營性資產的投資與管理，從而化解政府在角色上的兩難。

五、城市政府普遍忽略了水業市場化下的監管

城市水業的成本與收益，無論是通過稅收支付還是通過水費支付，事實上都是公眾支付的。但是，受水業相對壟斷經營方式的制約，作為費用支付方的消費者無法通過競爭性選擇，來監管產品質量與服務，更無法有效控制成本與收益；對污水處理的付費實際上更是一種連產品都不能見到的消費支付。水業的這種公眾無法有效監管的產業形式，決定了政府作為公眾代表，肩負著重大的監管責任，政府需要對公眾支付費用的有效性負責。

政府的行業監管是水業市場化的重要組成部分。原來單一國家投資體制下國營單位（多為事業單位）由于沒有強烈的利益傾向，行業監管的重要性未充分顯現。但是產權多元化后，行業監管顯得十分重要，市場化程度越高，監管責任就越大。市場化需要以科學而嚴格的監管來化解企業無限制的利益追求。對水業發展而言，沒有嚴格監管的市場化比傳統計劃體制可能弊端更多。

現實是，城市政府水業管理的公眾責任被普遍地忽略了。一些管理部門更多地留戀以前管人、管財的“好時光”，對權力和責任的理解錯位。部門間對職能爭奪的出發點有時是權利，而對水業的管理的責任部分理解不足，同時體制上也缺乏明確的責任界定和嚴格的責任追索機制。

監管問題的出現有兩個直接原因：一是由于計劃時代的管理慣性，出身于建設領域的城市水業主管部門，更多地關注水業設施建設的投資、質量和驗收，延續原來對直屬事業單位的管理思路，忽略了對新的市場化投資主體的運營過程的監管；出身于水利部門的城市水業管理部門，由于其對城市水業業務的相對生疏，管理思路與手段相對缺乏，大多熱衷于“一龍治水”的管理假說，沉迷于管理權利的集中，少有考慮行業監管中責任的要素。另一方面，中國水業也確實缺乏對市場化投資和運營主體進行監管的明確的法律依據和手段。

效率和效益的雙目標，體現了政府與企業這一對監管與被監管的“博弈”雙方的對立統一。針對“博弈”雙方中政府角色的錯位與失位，我們這里強調政府監管的重要性，但是嚴格監管不應消除企業合理收益的空間。

強調行業監管的重要性，還基于以下背景：目前，國際上對水的公益性屬性日趨重視，尤其是把水當成一種人的基本需求的時候，公益性顯得更加重要。在中國，雖然水的公共性和公益性的重要性目前并沒有充分體現出來，但是可以肯定，水的問題在中國的社會經濟中將會變得越來越敏感。政府在制訂水業市場化政策和規劃時，企業在制訂投資戰略時，需要對此因素予以充分考慮。

六、如何建立科學的行業監管體系

市場化下的政府行業監管將包括水業項目規劃的制訂、行業競爭規則的制訂以及水質、服務、成本和價格的監管。具體建議如下：

1.明確和完善監管的實施主體明確、細分和加強與城市水業相關的各政府部門的行業監管職責和監管內容，界定其在水業市場化中的責、權、利關系。鑒于水業成本、服務、水質、水價監管的專業性和重要性，建議學習國際經驗，成立由監管政府部門任命的、具有無限責任的、由專家組成的獨立執行機構，作為法定監管機構的輔助。從行業的高度，專業性介入企業的成本考核、水價聽證、服務監督等核心監管內容，代表公眾利益實施成本、服務、水價的監管。

2.建立行業管理法律保障和政策支持通過各級立法為行業監管的建立提供系統的法律保障；要求和鼓勵地方城市出臺可操作性強的、符合地方經濟社會特點的政策體系。

3.建立完善特許經營制度和支撐體系特許經營是行業監管的重要手段，應建立完善相應制度，并配套相應的規范性條例文本、標準化合同文本。健全水業的技術標準、管理規范和服務規范，使其成為行業監管的重要依據和標尺。

4.建立科學的水業績效評價平臺成本控制是城市水業行業監管的重點和難點，是消費者關注的核心，也是投資運營企業合理盈利的源泉。鑒于城市水業相對壟斷經營的行業特征，借鑒國際水業行業監管的經驗，建議由國家組織力量建立全國性的水業績效評價平臺并向社會公開，為各級監管部門的成本監管提供相對依據。 
（中國環境報）營性投資中退出，而致力于非經營性資產的投資與管理，從而化解政府在角色上的兩難。

五、城市政府普遍忽略了水業市場化下的監管

城市水業的成本與收益，無論是通過稅收支付還是通過水費支付，事實上都是公眾支付的。但是，受水業相對壟斷經營方式的制約，作為費用支付方的消費者無法通過競爭性選擇，來監管產品質量與服務，更無法有效控制成本與收益；對污水處理的付費實際上更是一種連產品都不能見到的消費支付。水業的這種公眾無法有效監管的產業形式，決定了政府作為公眾代表，肩負著重大的監管責任，政府需要對公眾支付費用的有效性負責。

政府的行業監管是水業市場化的重要組成部分。原來單一國家投資體制下國營單位（多為事業單位）由于沒有強烈的利益傾向，行業監管的重要性未充分顯現。但是產權多元化后，行業監管顯得十分重要，市場化程度越高，監管責任就越大。市場化需要以科學而嚴格的監管來化解企業無限制的利益追求。對水業發展而言，沒有嚴格監管的市場化比傳統計劃體制可能弊端更多。

現實是，城市政府水業管理的公眾責任被普遍地忽略了。一些管理部門更多地留戀以前管人、管財的“好時光”，對權力和責任的理解錯位。部門間對職能爭奪的出發點有時是權利，而對水業的管理的責任部分理解不足，同時體制上也缺乏明確的責任界定和嚴格的責任追索機制。

監管問題的出現有兩個直接原因：一是由于計劃時代的管理慣性，出身于建設領域的城市水業主管部門，更多地關注水業設施建設的投資、質量和驗收，延續原來對直屬事業單位的管理思路，忽略了對新的市場化投資主體的運營過程的監管；出身于水利部門的城市水業管理部門，由于其對城市水業業務的相對生疏，管理思路與手段相對缺乏，大多熱衷于“一龍治水”的管理假說，沉迷于管理權利的集中，少有考慮行業監管中責任的要素。另一方面，中國水業也確實缺乏對市場化投資和運營主體進行監管的明確的法律依據和手段。

效率和效益的雙目標，體現了政府與企業這一對監管與被監管的“博弈”雙方的對立統一。針對“博弈”雙方中政府角色的錯位與失位，我們這里強調政府監管的重要性，但是嚴格監管不應消除企業合理收益的空間。

強調行業監管的重要性，還基于以下背景：目前，國際上對水的公益性屬性日趨重視，尤其是把水當成一種人的基本需求的時候，公益性顯得更加重要。在中國，雖然水的公共性和公益性的重要性目前并沒有充分體現出來，但是可以肯定，水的問題在中國的社會經濟中將會變得越來越敏感。政府在制訂水業市場化政策和規劃時，企業在制訂投資戰略時，需要對此因素予以充分考慮。

六、如何建立科學的行業監管體系

市場化下的政府行業監管將包括水業項目規劃的制訂、行業競爭規則的制訂以及水質、服務、成本和價格的監管。具體建議如下： 

編輯：全新麗