時間： 2017-08-04 14:53
來源： 經濟觀察報
作者： 杜濤
金永祥在等待PPP條例的正式稿出臺，之后讓公司所有的人員學習。
金永祥是大岳咨詢有限公司總經理，從事PPP行業已經二十余年，他所等待的PPP條例是國家層面出臺的第一部關于PPP的法律法規。對于金永祥這樣的PPP從業者來說，這份條例的出臺，意味著不同部門的審查標準將實現統一，項目不再擔心按照這個部門的規則來做后，在另一個部門檢查時說不合格——今后的PPP項目都將按照統一的標準來執行。
7月末，國務院法制辦公布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），相對于近三年來財政部、發改委出臺的部門規章，這一條例是現有出臺的法律法規中最高層級的。
該征求意見稿明確，合作項目協議的履行不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響，以保障公共利益和社會資本方的合法權益。
E20研究院執行院長薛濤告訴經濟觀察報，這部PPP條例的出臺可以用“千呼萬喚”來形容，各方分歧大，法律沖突多，一時難周全，但依然積極意義大，需要慢慢找共識。比如關于主導PPP的部委如何確定還需要進一步討論，不過畢竟很多關鍵問題如果各方不能達成共識，單純采取回避方式也不是個辦法。
“公共產品一定要有正面清單，未來在公共產品服務哪些社會資本可以進入，哪些社會資本不能進入，一定界定清楚。接下來一定會出正面清單。”金永祥告訴經濟觀察報。
需求
金永祥從上世紀90年代初期開始從事PPP行業，參加過廣西來賓電廠BOT項目的談判。來賓電廠BOT項目引進了國外的做法和知識，為中國PPP的發展積累了經驗。之后金永祥又擔任了成都第六水廠英國泰晤士水務公司的投標顧問，此后的北京第十水廠、地鐵四號線項目他都有所參與。
到目前為止，金永祥與他的團隊已經完成了700多個PPP項目，還有500多個正在執行中的項目。
金永祥告訴經濟觀察報，此前的PPP項目主要依靠的法律法規是發改委上世紀90年代發的一份通知，來賓電廠的PPP項目依據的就是這份通知，2004年住建部出臺的特許經營管理辦法仍屬于部門規章。“有些需要在現有的法律法規基礎上找解決方案，做第十水廠項目的時候需要埋管道，管道的鋪設涉及到土地的所有權問題，以及村民影響政策耕種等問題。這些都是做項目時逐漸摸索的，也付出了代價。”金永祥對經濟觀察報表示。
此次，針對PPP操作中社會資本方普遍擔心的能否受到公平對待、合理回報有無保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問題，征求意見稿都做出了明確規定：國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與政府和社會資本合作項目，任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目；政府實施機構應當按照保證各種所有制形式的社會資本方平等參與的原則，合理設置社會資本方的資質、條件以及招標、競爭性談判等的評審標準。
為了防止PPP成為地方政府變相融資的通道，此次征求意見稿還要求PPP合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。
薛濤告訴經濟觀察報，PPP條例對促進PPP項目發展的作用不言而喻，比如對績效的重視，對政府履約信用的重視；此外，值得注意的是，社會資本自提項目的創新模式沒有出現，有些可惜。此外項目公司的重要性毋庸置疑，是整個PPP系統中重要的一環，條例草案中也弱化了，不過相信后期會通過各方討論的意見予以完善。
“其實最難做到的是大家期許PPP條例能夠在PPP的頂層機構上有所建樹，而不是就現有的部門各項規章中找最大公約數予以明確，但是就目前的實際情況而言，這方面短期內很難達到。”薛濤說。
分工問題
一位PPP專家也對經濟觀察報表示，目前各部門出臺的文件確實存在部分沖突。此次征求意見稿中對財政部的物有所值評價沒有提到，發改委的可行性研究報告也沒有提到，但是后面提到了必要性和可行性，以及假如有爭議，是否可以仲裁。
薛濤認為，還是期望出現一條能夠各取所長的中間路徑，也就是根據各方意見，在一些可以操作的問題上有所提升和提高，但對于短期仍然無法突破的法律障礙以及難度較大的頂層設計等問題，留下完善的空間和步驟。而且，這也需要各個部門的配合。
一位PPP專家告訴經濟觀察報，雖然征求意見稿的全稱是《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，但是內容上并沒有提到公共服務和特許經營的定義以及區別，也沒有條款是專門涉及基礎設施或者公共服務的，在實際操作中，基礎設施的基本功能就是提供公共服務，而公共服務離不開基礎設施，條例的名稱應該簡化。“另外雖然此次征求意見稿提到政府和社會資本的監督問題，但是沒有提到如何對地方政府在PPP項目中違規問題進行監督，而在PPP實踐中，地方政府違約問題是影響PPP健康發展的關鍵因素之一。”上述PPP專家對經濟觀察報表示。
編輯： 李丹
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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