三、按照上述分類的市政環保PPP的基本落地情況和對產業格局的影響

1.非PPP項下的市政環保購買服務項目(D類)

這個領域本不是本文要討論的重點，只是很多項目與PPP高度相關，同時也是環保企業積極在參與的，具體項目包括垃圾清掃、收運、城鄉垃圾一體化收集、水體維護、環境監測。這類輕資產項目，規范流程應該是采用政府購買服務程序。在這個領域，大小公司、國企民企都有機會參與，行業集中度極度分散。相對而言，在環境監測領域很久以來就有了委托服務的傳統，聚光、雪浪和先河這類上市公司有一定的優勢。水體維護領域之前基本是小公司在參與，而現在很多已經被PFI項目打捆，使小公司必須要和大公司合作才能獲得機會。作為環衛公司市場化的舉措之一，垃圾清掃收運外包服務這兩年也開始流行，比如北控水務專門成立的北控環境，以期在該領域做大做強。這類項目也有一部分也與后端垃圾焚燒項目打捆，被大型環保公司承接，在此布局的典型企業有啟迪桑德、首創環境等公司。

這個領域出現的問題，一是前文所說的，很多購買服務項目被掛上了PPP的帽子，不僅混淆概念，還過分延長服務期限，具體案例比比皆是。另外，借政府購買服務變相融資做基礎設施肯定應該被禁止，財政部近期又再度發文進行了規范。

2、非特許經營的政府購買服務PFI類項目(C類PPP)

這類項目的推出是本輪PPP與特許經營時代的最大區別，可以理解為這是對投融資平臺和BT模式叫停后必須為地方政府打開的通道。當前，在市政環保領域，PFI項目主要包括海綿城市和黑臭水體治理，典型的如通州230億流域治理項目、?？?0億黑臭河道治理項目和遷安、鎮江等地的海綿城市項目。

雖然，這類項目如果操作不夠細致有可能演變為項目內涵上類似拉長的BT。但筆者認為，在市政環保領域推出城市流域治理的PFI打捆項目，作為PPP的重要探索方向具有積極意義。如果要避免PFI項目淪為單純的融資工具并且因此與簡單BT劃開界限，在項目需求上應該需要體現出以下三點必要性的存在：

1、項目應該有明確的可實施的考核指標;

2、要達到項目的考核指標需要系統化的整體方案;

3、項目需要長期維護以達到考核指標(前文所述的“可維護性”)。

在黑臭水體治理方面，各地政府面臨的關鍵問題是“水十條”中城市河道斷面考核的要求如何得到落實。系統集成要求高，且要保持河道斷面指標達標，對長期維護有很高的要求，也使得在這個領域應用PFI模式有了必要性。從這點出發，對在海綿城市領域推進PPP筆者持謹慎保留態度，而對于土壤修復類的項目則堅決反對，土壤修復類項目沒有維護和系統集成的要求，考核也較容易，如果采用PPP模式，也就背離了其核心目的，淪為單純的融資工具，所以筆者一直堅持在土壤修復領域不宜采用PPP模式。而對于廠網一體化的污水處理項目(相當于B類和C類的混合)，核心要看企業在管網規劃優化、后期維護甚至執法方面的參與程度，考慮到社會資本方在排污許可管理和工業污水接管排放監管等方面如想參與管理，在執法權轉移方面存在障礙，這種客觀狀況在一定程度上減少了社會資本參與管網運營的意義。

即便黑臭水體治理項目采用PPP存在必要性，執行中也出現了PPP項目中的一個常見問題，即在招標之前政府并沒有能力制定完善的項目方案，咨詢公司的幫助也很有限，因此與公建模式去對比而做的VFM評估很難有準確的量化結果和可靠結論。此外，對技術集成方案的優化按常理應該在招標評審階段完成，實際操作過程中，由于留給這一階段的時間過短，并且價格是主要的競爭因素，導致社會資本只能在中標后的實施階段才真正開始完善技術方案。因此對社會資本的評估選擇很難做到完全客觀，價格評估和成本控制也有較大的難度。因此，筆者建議適當延長招標期，同時引入世行的“兩步招標法”采購模式，來解決這個問題(先招技術方案進行比選和優化自身的方案)。

盡管有上述種種不利因素，筆者還是觀察到，南寧那考河PPP項目之后，這類項目都約定了明確的斷面考核指標，對社會資本而言壓力較大，也迫使他們認真地優化方案和尋找合適的技術，這對改變傳統公建模式中時而出現的重建設輕運營和對效果缺乏追責手段的狀況有積極意義。

這類大型PFI項目對產業格局的影響也非常明顯，動輒十億百億的項目總規模對資本和融資要求巨大，民企和非上市公司很難參與，大量小公司也只能淪為給大企業打工的配角。另外，工程公司類的央企和前期以BT見長的園林類上市公司的介入，沖擊了E20環境產業地圖傳統A方陣(北控、首創等)的優勢地位。關于這部分的市場格局，E20環境平臺將在明年年初的水業十大影響力評選中啟動對城市黑臭水體治理的業績評選，并將在明年三月份的第十五屆水業戰略論壇予以發布。

3、政府購買服務型的特許經營項目

這類項目通常采取BOT模式，是市政環保領域PPP應用最成熟的領域，其原因前文已有分析。相對而言，BOT模式在這類項目中應用中所需探討的問題較少，由于較容易制定支付和考核方式，且政府又不需要對工程的實際造價進行評估，績效考核成熟可控，因此依然是業內公認的成熟PPP模式，如項目本身并無其他特殊要求(比如投資過大或者業務復雜需要更多的協調合作)，在這種模式里強迫植入合資合股要求屬于多此一舉。

根據E20研究院十二年的數據積累可以觀察到，BOT模式已經成為新建項目的主流模式，在政府購買服務型的特許經營領域，BOT得到廣泛實踐也最為成熟，不但提高了公共服務的供給效率，也培養了一批成熟的環保企業，難能可貴。而對于政府監管型的特許經營項目，在供水領域十多年的摸索已經證明，BOT模式并不適合。

BOT模式從十二年前特許經營時代開始推進到現在，從下圖所顯示的數據來看，在水務領域的特許經營時代已經形成了一定的國進民退的現象，但是在固廢領域卻不太明顯。概其原因，污水領域單體廠建設項目已近尾聲，部分做投資運營的中等規模企業由于資金和品牌所困，紛紛被龍頭企業兼并，而前述的PFI模式打捆的污水廠這樣的優質資產，更需要大型重資產公司才有可能獲得。

在垃圾焚燒領域的項目建設依然處于高峰期，依然以投資規模適中的單體項目為主，BOT的建設期間利潤可以改善公司的當期報表(BOT的建設利潤僅是改善財務報表，運營利潤依然至關重要，這個對比BT的以建設利潤為核心利益，是兩個差距很大的概念)，融資渠道比較通暢，而且其他固廢處置細分領域門類(餐廚、廚余、危廢、動物尸體和污泥等)及新建項目都層出不窮(比如發改委推進的五批餐廚試點項目大大刺激的新市場的產生)，給民企為主的中小企業分得一杯羹。但按照水務領域的發展趨勢，在未來三年，固廢領域的整合兼并必然會發生，行業集中度也會逐步提高。

圖 7

圖 8

無論水務還是固廢領域，需要提高的方面有以下幾點：一個是中期評估得不到重視(建設部特許經營條例126號文所提出的要求得不到落實，甚至近期的發改和財政的文件中已經難覓蹤跡，令人扼腕)。考慮到在長周期鎖定合作伙伴的特許經營中如何總結經驗和提高效率，中期評估是一個很好的機制?？上н@方面無關地方政府最在乎的融資需求，在落地中得不到應有的重視，背后體現了整個行業重建設輕運營、重推進輕總結的傾向。

其二，低價競爭陰云不散。由于單體項目模式成熟，資本市場通道順暢，在資產荒的現在成為競爭白熱化的紅海。各類低價案例屢見不鮮，為后期的穩定運營埋下了隱患，而住建部、財政部等四部委最近聯合發文推進垃圾焚燒的文件(建城[2016]227號)中首次看到對這方面的關注，值得表揚。

其三，環保企業達標情況并不樂觀，企業擴張后的穩定性值得關注。由于地方政府對環境問題的重視程度依然不足，受低價競爭的影響，以及環境監管體系的建設尚未完成，目前無論污水還是垃圾處理嚴格達標的狀況并不理想，企業靠偷排盈利的情況時有發生。隨著國家對這方面整治力度的加強，對現有企業的生存狀況會造成一定的沖擊，也會帶來社會資本的責任心(尤其民企)不如公建公營企業的爭議，值得行業認真面對。

圖 9 污水處理市場化的比率

圖 10 垃圾焚燒市場化比率

2015年度中國水業十大影響力企業及總規模

圖 11 2015年度水業十大影響力企業污水處理占市場化的比例(行業集中度)

2015年度中國固廢行業十大影響力企業及生活垃圾焚燒總規模

圖 12 2015年度固廢十大影響力企業生活垃圾焚燒占市場化的比例(行業集中度)

4、政府監管型的特許經營項目

應該說，在環保領域鮮有直接面向用戶(非政府)收費的狹義特許經營項目，因為污水處理是通過自來水費代收，目前均以行政事業性收費模式進入財政系統，最終歸于前述的政府購買服務型特許經營項目，而垃圾處理費目前尚未征收。唯一例外的是工業危廢項目，屬于典型的政府監管型特許經營項目，政府授予特許經營權、一定程度上的壟斷權(主要是一個區域內限定了有限數量的危廢企業)，但工業企業支付處理價格(污染者付費)，且有權挑選危廢處理企業和在一定范圍內商定價格。除了危廢項目以外，這類項目基本發生在非環保領域。

供水、供熱、燃氣這類市政項目，是典型的狹義特許經營項目。這類PPP項目機制建設需要考慮以下要素：

1.選擇社會資本時的公開公平性原則;

2.價格聽證機制：運營成本需要接受政府監審，價格調整需要向居民公開聽證;

3.需要授予區域壟斷權，服務質量要被嚴格監管以避免損害直接用戶的利益，涉及公共服務的信息公開要求高;

4.有可能需要財政補貼(例如落后地區的管廊建設)，當財政補貼占比極高時，項目性質可能向政府購買服務PFI模式(C類)轉化(比如落后地區的管廊建設)。

前文已提到，像燃氣這樣擺脫財政補貼的純經營性項目容易走簡單的私有化模式，存在風險。當然，對于這類優良的項目，聰明的地方政府更傾向于交給公建公營企業直接承擔，以作為投融資平臺轉型到專業化公司的最佳盈利性業務。從近期行業部門發布的文件對這類項目的描述中可以看出，這類與公共服務關系最緊密的(由于直接面對居民用戶)PPP，其頂層制度研究依然薄弱。價格機制改革尚未真正啟動，且需要結合地方公建公營企業的發展來做對比研究。在當前，整個地方財稅制度改革逐步向環境資源全成本和追求長期穩定化模式的目標艱難挺進的局勢下，在這一方向上的深入研究十分必要。

寫在結尾：

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（來源：財政部PPP中心  作者：薛濤  發布時間：2016年11月20日）

編輯： 趙凡