時間： 2016-11-17 16:15
來源： 新理財(政府理財)
作者： 陳琴
“PPP、特許經營、政府購買服務這些術語，首先都是外源性的，是西方話語里的特定術語，最好還原到西方語境下去理解；第二，它們都具有巨大的不確定性，存在著擴張性和限縮性解釋，進行擴張性解釋時會存在很大程度上的交叉，因此，需要用一個體系方法進行解釋。在漢語語境和中國法律體系下，這一點尤其重要。”針對當前立法中概念上的分歧，中央財經大學法學院教授、中國公共采購與PPP法律研究所所長曹富國如此說道。
疑問待解
“PPP在不同國家經過了長期演變。”據曹富國介紹，PPP在歐盟法的層面上是廣義的，包括特許經營型和政府付費型PPP，還包括機構型PPP。而在法國法下，PPP是狹義的，與特許經營是并列關系。歐盟法律經過長期演變，PPP合同逐步類型化，立法模式也演變成為分別針對特許經營型PPP和政府采購型PPP進行立法。
另外，他還指出，相對于傳統采購而言，PPP是公共采購發展的高級形態。在國際立法上，有些國家的PPP法被包含在經過擴胸運動的政府采購法中，比如歐盟、英國的采購法。法國曾經單獨制定了PPP法（政府采購型），今年也把PPP法納入到了政府采購法中。
我國政府特許經營和PPP也有自己獨特的發展軌跡。清華大學建設管理系教授暨清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，特許經營在我國應用了20多年后，內涵比英文原意擴大了。中文的“特許”與傳統意義上的“行政許可”并不完全相同，因為是通過競爭招投標等一定程序選定的社會資本方，簽定合同后由社會資本方按合同約定去實施項目：1）如果社會資本需要向公眾收費，就需要政府的“特許”，因為公共產品的收費權歸政府；2）即使不需要向公眾收費的項目，但因為提供公共產品的終極責任人是政府，也需要履行一定程序（如招投標等）交給社會資本代替政府提供公共產品，也可以理解為廣義的“特許”但非行政許可，而是通過合同約定的許可，政府還需要嚴格監管，以避免社會資本方提供的服務不符合要求甚至撂挑子。
同時，“經營”也不一定是一般意義上的經營，其本質更是運營的概念，不一定意味著向公眾收費，可以向政府收費，需要社會資本方在合同期內好好干，以滿足合同要求特別是產出和績效要求，保護公眾利益。另外，我國PPP中的第二個P（央企/國企）與國際上的第二個P（真正的私企）本質不同，因此沒有必要按國外的PPP去討論。他認為，我國特許經營與PPP的差距并不大，都是提供公共產品的創新模式，只是PPP更強調政府在合作期的全程參與，與社會資本方的合作伙伴關系。
但隨著PPP快速發展，相關法律法規制度不能有效銜接等問題日益嚴重，迫切需要一部上位法。7月份，國務院法制辦接手了PPP立法工作。對于PPP模式，國務院法制辦財金司司長劉長春強調了四點，第一是合作雙方的法律地位是平等的，要通過合同來確立權責利的關系；第二是要建立一種長期、穩定的合作關系，并通過合同來加以約定；第三是突出強調全生命周期的管理，政府要依據績效評價的結果來支付對價；第四是明確項目回報機制。
不久前下發的《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》中，關于PPP、特許經營和政府購買服務的關系界定，又引發了不同解讀。有人認為第九條“鼓勵政府和社會資本合作”中，提出“通過特許經營、政府購買服務等方式，在交通、環保、醫療、養老等領域采取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式，擴大公共產品和服務供給”，表明后兩者應該是PPP的兩類模式；也有人指出，第十九條“推進配套改革”中，“規范并完善政府和社會資本合作、特許經營管理，鼓勵社會資本參與”，是將PPP與特許經營并列看待。
如何理解，尚無定論。國浩律師集團執行合伙人王衛東的一番話，頗能代表業界的期待：“本屆政府提出的簡政放權、負面清單，是要給市場主體‘松綁’，要給市場主體發揮最大的積極性參與經濟活動從而活躍市場，而不是希望設定更多門檻去阻礙市場主體的參與。越來越多合適的市場主體的參與，越能夠為大眾提供更多的服務。沒有經過法律授權時，不能讓政府部門有更多的權力去影響市場。”
來源：新理財
作者： 陳琴
編輯： 李丹
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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