（一）構(gòu)建流域管理統(tǒng)-分-統(tǒng)的管理體制

政府行政管理包括宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等多個(gè)方面。而在環(huán)保行業(yè)，市場(chǎng)監(jiān)管比較少，社會(huì)管理、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控是政府行政管理的主要職能。社會(huì)管理職能主要指國(guó)家通過(guò)流域生態(tài)功能區(qū)劃、總量控制、三同時(shí)制度、環(huán)評(píng)制度等依法進(jìn)行管理。社會(huì)管理的基本原則是依法管理，法無(wú)授權(quán)不可為。公共服務(wù)職能主要是指提供污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)。2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，而環(huán)保部也在起草采購(gòu)環(huán)保公共服務(wù)的指導(dǎo)意見。在市場(chǎng)化條件下，政府將在能社會(huì)化采購(gòu)的范圍內(nèi)開展環(huán)保服務(wù)的采購(gòu)，甚至包括科技服務(wù)、環(huán)評(píng)、規(guī)劃等等。隨著政府采購(gòu)公共服務(wù)法規(guī)政策的完善，政府采購(gòu)環(huán)保公共服務(wù)的機(jī)制也將建立起來(lái)。資源調(diào)控職能包括移民、流域基金、水資源調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)調(diào)控，價(jià)格補(bǔ)貼等等。

在流域范圍內(nèi)，我們提倡將流域作為一個(gè)整體來(lái)管理，并不意味著流域所有的問(wèn)題、事務(wù)都由流域主管部門進(jìn)行管理。我們認(rèn)為在資源調(diào)控、社會(huì)管理方面，應(yīng)該在流域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)控與管理，由上級(jí)授權(quán)，建立起流域管理委員會(huì)，作為各行政主體的民主協(xié)調(diào)委員會(huì)，承擔(dān)流域資源協(xié)調(diào)與環(huán)境保護(hù)職能，統(tǒng)籌流域管理事務(wù)。但是對(duì)于公共服務(wù)，在我國(guó)的行政體制下，應(yīng)該依行政區(qū)劃進(jìn)行分割管理，由各地方政府進(jìn)行提供。在統(tǒng)一服務(wù)效果的層面，通過(guò)PPP等模式，加強(qiáng)為流域提供專業(yè)化服務(wù)的供給，通過(guò)流域化服務(wù)的公司，實(shí)現(xiàn)分割的行政采購(gòu)在服務(wù)效果和服務(wù)水準(zhǔn)上的統(tǒng)一，最終建立起“統(tǒng)-分-統(tǒng)”的三級(jí)管理體系，如下圖所示。

圖 1  流域管理的三級(jí)管理體系圖

以法國(guó)Adour－Garonne流域管理機(jī)構(gòu)為例，Adour－Garonne流域管理機(jī)構(gòu)是1960年代法國(guó)在傳統(tǒng)的部門水管理模式在面對(duì)涉水的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等復(fù)雜問(wèn)題無(wú)法有效解決的背景下成立的。Adour－Garonne流域管理機(jī)構(gòu)作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)從流域空間上進(jìn)行涉水問(wèn)題和事務(wù)的管理，主要目的在于流域資源管理。隨著涉水事務(wù)的增加，流域機(jī)構(gòu)的職能也逐步擴(kuò)展到水生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)供水等領(lǐng)域。但具體的水污染與水環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題，則由Adour－Garonne流域內(nèi)各地市政政府負(fù)責(zé)。地方政府采購(gòu)的公共服務(wù)可以由威立雅、蘇伊士這樣的專業(yè)公司負(fù)責(zé)實(shí)施，通過(guò)專業(yè)化的水服務(wù)公司實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、治理效果上的統(tǒng)一。

（二）推進(jìn)政府采購(gòu)公共服務(wù)、合同環(huán)境服務(wù)

促進(jìn)環(huán)保公共服務(wù)提供的形式有多種，如特許經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)公共服務(wù)、合同環(huán)境服務(wù)等。特許經(jīng)營(yíng)是指政府授權(quán)企業(yè)在市政領(lǐng)域推行經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，如自來(lái)水、燃?xì)狻⒐坏龋▋r(jià)或者進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，由服務(wù)企業(yè)向公眾提供服務(wù)，并直接向公眾收費(fèi)，是政府采購(gòu)公共服務(wù)的一種重要形式。政府采購(gòu)公共服務(wù)是指政府通過(guò)財(cái)政以及收取相應(yīng)公共服務(wù)的行政事業(yè)性收費(fèi)，并通過(guò)公開招標(biāo)等方式采購(gòu)運(yùn)營(yíng)或者工程為主的公共服務(wù)。隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革，地方政府通過(guò)跨年度財(cái)政列支，為地方政府采購(gòu)需要長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的污水處理、垃圾處理等市政服務(wù)提供了可靠的資金保障。合同環(huán)境服務(wù)是指以環(huán)境效果為導(dǎo)向的市場(chǎng)化服務(wù)。市場(chǎng)服務(wù)主體的收費(fèi)以服務(wù)效果為導(dǎo)向。環(huán)境治理可以分為二級(jí)開發(fā)，環(huán)境規(guī)劃資金的籌備、各個(gè)專業(yè)環(huán)節(jié)的整合、各個(gè)項(xiàng)目的系統(tǒng)把控，稱之為環(huán)境一級(jí)開發(fā)商。在一級(jí)開發(fā)之后，才有二級(jí)開發(fā)商，清淤、種樹、污水處理、垃圾處理等屬于二級(jí)開發(fā)。以前政府做一級(jí)開發(fā)商，做集成商，企業(yè)做二級(jí)開發(fā)商。未來(lái)面對(duì)環(huán)境效果的把控，應(yīng)該有專業(yè)化的公司，為中央、地方政府或者流域機(jī)構(gòu)提供面向效果的一級(jí)開發(fā)服務(wù)。環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈也將上移。未來(lái)5-10年將出現(xiàn)真正面向流域效果，不僅僅是科技效果的標(biāo)桿項(xiàng)目，為流域管理提供示范。

（三）完善水資源價(jià)格定價(jià)制度

我國(guó)的水價(jià)格包括資源價(jià)格、工程價(jià)格與環(huán)境價(jià)格。其中，工程價(jià)格是基于工程成本而產(chǎn)生的；環(huán)境價(jià)格是基于修復(fù)的，如污水處理費(fèi)等，不僅要涵蓋現(xiàn)實(shí)的污水處理價(jià)格，還需要涵蓋歷史的環(huán)境修復(fù)價(jià)格。而資源價(jià)格是基于一個(gè)流域水資源的稀缺程度、珍貴程度而產(chǎn)生。隨著我國(guó)水質(zhì)型、水量型缺水的嚴(yán)重，水資源定價(jià)變得必不可少。水資源在一個(gè)流域進(jìn)行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價(jià)，通過(guò)資源價(jià)格來(lái)約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水與水資源保護(hù)。同時(shí)，水資源費(fèi)也是流域管理資金來(lái)源之一，通過(guò)改革與完善水資源費(fèi)制度，將有效補(bǔ)充流域治理資金。

（四）流域治理進(jìn)一步面向效果，需要系統(tǒng)化的設(shè)計(jì)

流域治理還不能有效實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的整體效果的主要原因之一是流域問(wèn)題還缺乏系統(tǒng)的梳理與分析，沒(méi)有系統(tǒng)地面向效果地設(shè)計(jì)流域管理與治理問(wèn)題。以我國(guó)污水處理為例，我國(guó)污水處理標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，但是卻還有20%的污水直排。直排污水混入水體，造成水體依然黑臭，成為影響我國(guó)流域環(huán)境治理效果的一個(gè)重要因素。相比于升級(jí)改造，直排污水沒(méi)能受到應(yīng)有的重視。促進(jìn)流域的環(huán)境保護(hù)，需要環(huán)保治理、流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要對(duì)流域的治理問(wèn)題做出系統(tǒng)的診斷分析。

 （本文根據(jù)傅濤在2014年12月22日“水生態(tài)功能區(qū)管理應(yīng)用暨生態(tài)流域模式建設(shè)學(xué)術(shù)研討會(huì)”上的發(fā)言整理。）

(來(lái)源：E20環(huán)境平臺(tái)  作者：傅濤   時(shí)間：2015-1-5）

編輯： 田皓