PPP的熱與惑 ----關于PPP目的及概念的再認知

時間： 2016-04-06 10:40

來源：中國水網

作者：傅濤

目前對行政訴訟的爭議根源來自于上述詞匯的泛化，從企業是否具有經營性入手，我們認為PPP在市政領域內分為特許經營和政府采購公共服務。

市政環境領域特許經營

特許經營是指政府將某項公共服務職能，通過一定行政或經濟程序，授予企業在約定的時間和范圍內享有和利用，企業承擔相應的義務（文中的特許經營研究的是政府特許經營，而非商業特許經營）。

特許經營的特征體現為三點：特許經營的核心是經營權的排他性授予；被特許企業從事的活動是經營活動，自負盈虧；用戶直接向經營主體付費。

授予特許經營權，屬于《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“行政許可法”）中第12條規定的“可以設定行政許可”的事項，即“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”。

在環境市政領域，政府選擇自來水的經營企業需要特許經營。政府許可的過程是行政行為，其給企業提供定價機制、經營范圍、規劃方向等，沒有保底水量的承諾，企業的行為是經營行為，自負盈虧。特許經營沒有規定政府向企業付費的經濟行為，而是政府的公共服務權利和義務讓渡給了企業，企業具有收費權，通過水價直接向用戶收取費用。若水價需要調整，企業向政府提出申請，物價部門的負責人會針對市自來水公司提交的水價調整方案組織一次價格聽證會。

市政環境領域政府采購公共服務

政府通過公開招標等公平競爭的方式選擇污水處理企業幫助其運營污水處理廠，政府給予企業的服務費的資金來源可能是收取的污水處理費、也可能是土地費用、也可能是政府稅收。在中國污水處理費屬于行政事業性收費（個別城市除外），除非特殊規定企業直接收取，一般都由政府直接收取或政府委托公共供水企業代征。

政府與污水處理企業簽訂服務協議，此行為是一種政府與企業約定保底水量的政府經濟行為，而沒有體現政府的行政權利，污水處理BOT是政府按照污水處理廠的保底水量或實際的處理能力事后購買服務的方式來付費，在這個過程當中，社會資本方依據合同要盡職盡責的完成政府交給他的目標（污染物的削減量），他必須去籌錢、去管理運營，這個合同約定并沒有給社會資本方什么權利，企業僅僅按照約定目標提供勞務。

哪些公共服務能夠采用采購服務的形式來實現，取決于該項公共服務能否清晰劃分服務邊界，是否可量化考核目標，是否市場提供時效果更好、成本更低。在不同政治體制和行政體制之下，選擇的結果或有很大的差異。

其他組合形式

但經營性收費不能支付企業的成本與合理和收益時，會出現補貼性特許經營，即政府財政會對特許經營進行特定補貼，但是不改變特許經營性質。目前行業中一般都將市政污水當作特許經營對待，源于污水處理費的?？顚Ｓ靡约安糠殖鞘兴畡占瘓F對污水處理費的截留。但是，除非改變污水處理費的性質，否則，污水處理費的?？顚Ｓ?，也不影響公共服務采購的性質。

解決PPP法律爭議方式的關鍵是辨析合同性質，明確協議是行政合同還是普通民事合同。很明顯，在市政環境領域特許經營中，若企業的合法權益受到損害，申請人可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，最高法的司法解釋已將特許經營協議定性為行政協議。在市政環境領域政府采購公共服務中，協議為民事協議，若發生政府付費給企業不及時的經濟糾紛，除非有污水處理費是經營性收費的規定（糾紛走行政訴訟或復議），否則合同糾紛可依法提起民事訴訟或按約定申請仲裁。

如果將這些都泛指為PPP，難以理清其不同的法律關系。

附件1：市政領域PPP項目分類

PPP項目的分類，第一類是具有壟斷權和經營性質的使用者付費項目，如高速公路、自來水項目、供熱項目、燃氣項目等；第二類是政府直接付費項目，如污水處理廠、垃圾處理廠BOT、河道修復等項目；第三類是政府補貼項目，如地鐵4號線等項目。從企業是否從事經營活動來看，PPP應包含特許經營和政府采購公共服務等。市政環境領域PPP項目分類如圖1所示。

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