全國首個跨省流域生態補償試點最近又有新進展。

近日，安徽省與浙江省簽署《關于新安江流域上下游橫向生態補償的協議》，標志著新安江流域生態補償機制完成第三輪續約。據了解，第三輪試點為期三年(2018-2020年)，延續前兩輪的“對賭”模式，浙江、安徽每年各出資2億元，并積極爭取中央資金支持。當年度水質達到考核標準時，浙江支付給安徽2億元;水質達不到考核標準時，安徽支付給浙江2億元。

從前兩輪試點的實施效果看，新安江水質有了明顯提高，跨省斷面水質從非常差的地表水環境質量五類標準提高了二類標準。

不過，11月10日，在第二屆新安江綠色發展論壇上，黃山市委副書記、市長孔曉宏表示，兩輪試點黃山市累計投入資金126億元，但補償資金僅有35.8億元，補償只是投入的28%，資金缺口巨大。

“根據中國水規院的研究，應該給黃山市的補償金額應為每年約40億元，其他學者的測算結論也遠大于目前的實際補償金額。雖然生態補償的實際補償金額往往都小于理論測算金額，但很顯然，對于黃山市的生態補償標準需要進一步提高。”寧波大學校長、中國生態經濟學學會副理事長沈滿洪表示。

“確保千島湖一類水體質量”

源頭活水出新安，百轉千回下錢塘。新安江發源于安徽黃山的六股尖，東入浙江與蘭江匯合后成為錢塘江的正源，是浙江省重要的水源地。但新安江流域“一江跨兩省”的狀態，造成了同一流域難以得到統一管理。其結果就是新安江水質不斷惡化，到2008年時皖浙兩省交界斷面的水質已經變成了非常差的地表水環境質量五類標準，嚴重威脅到下游居民的飲水健康。

2012年，在財政部、原環保部的牽頭下，浙江和安徽正式實施橫向生態補償試點，成為全國首個跨省流域生態補償試點。

試點的最大亮點，是皖浙兩省的“對賭模式”。每年由中央財政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，以安徽、浙江兩省跨界斷面水質的監測數據為依據。若年度水質達到考核標準(P≤1)，則浙江撥付給安徽1億元;若年度水質達不到考核標準(P>1)，則安徽撥付給浙江1億元;不論上述何種情況，中央財政將把3億元全部撥付給安徽省。

“億元對賭”的制度設計，開啟了中國跨省流域上下游橫向補償的“新安江模式”。第一輪試點期間，安徽省每年都達到了補償條件，連續3年獲得浙江省撥付的補償資金。

2015年起，皖浙兩省又啟動為期三年的第二輪試點，仍是延續了第一輪的“對賭模式”，只是生態保護標準和補償力度進一步加強。皖浙兩省每年各出資2億元，中央財政按照遞減原則從2015年到2017年分別出資4億元，3億元和2億元。

兩輪試點實施下來，新安江的水質有了明顯提高。跨省斷面水質達到地表水環境質量二類標準，每年向千島湖輸送60多億立方米干凈水。今年4月12日出臺的《新安江流域上下游橫向生態補償試點績效評估報告(2012-2017)》也顯示，2012年至2017年，新安江上游流域總體水質為優，千島湖湖體水質總體穩定保持為Ⅰ類，營養狀態指數由中營養變為貧營養，與新安江上游水質變化趨勢保持一致。

“新安江水質的改善確保了千島湖一類水體的質量，在工業化過程當中，哪怕是保持原有的水質也是非常不容易的，這說明跨省流域生態補償制度的實施效果總體是好的，發揮了重要作用。”沈滿洪說。

“補償只是投入的28%”

雖然前兩輪試點在環境方面取得了良好的效果，但經濟上“投入多，補償少”一直是讓黃山市頭疼的痛點。

黃山市市長孔曉宏表示，兩輪試點，黃山市累計投入資金126億元，但補償資金僅有35.8億元，補償只是投入的28%。隨著第三輪試點的實施，新上項目的建設和已建項目的運行維護仍需大量投入，資金缺口巨大。

“同時，為了保護水環境，近年來我市放棄了很多發展機會，尤其是3000多名沿江漁民退養網箱、遭受很大損失。雖然試點資金給予一定補償，但這種補償是‘輸血式’，對地方發展更為重要的‘造血式’支持比較少。”孔曉宏說。

沈滿洪也表示，現有補償資金基本上用于生態保護的工程建設，除了生態公益林部分補償給林農，幾乎沒有體現上游生態保護的機會成本——因特殊嚴格生態保護所導致的發展機會的散失，以及由此引起的政府財政和居民收入水平的上升緩慢。

此外，在最近剛剛簽約的第三輪試點中，中央財政是否參與，目前還沒有明確的表態。如果中央財政退出，安徽省這輪試點期間得到的補償金額又將減少9億元。

“安徽有安徽的訴求，浙江也有浙江的訴求，自由戀愛難以成功。財政部和環境部在補償方案制定、補償價格談判、補償標準確定、跨界水質檢測、補償資金支付等方面均發揮了重要的‘協調者’角色，中央政府部門的綜合協調才是跨界流域生態補償機制的‘壓艙石’。”沈滿洪說。

如何讓“綠水青山”變成“金山銀山”?

關于中央財政能否退出的問題，中國財政科學研究院資源環境研究中心主任研究員陳強少個人認為，應該對新安江跨省流域生態補償機制過去6年的實施效果做一個績效評價，出臺一個公開、透明、科學、合理的評估報告，對政策效果進行評估。

“績效好的政策原則上要優先保障，績效一般的進行督促和改進，績效不好的則要取消退出。中央專項資金不能長期化和固化，不能成為‘唐僧肉’，使命完成之后也應該及時退出。”他表示。

在沈滿洪看來，在第三輪試點中，中央財政不應該退出，但出資比例可以適當下降。安徽省的投入也應該保持穩定。按照“誰受益，誰補償”的原則，浙江省的出資比例和絕對值則都應該增加，如每年4億元。

此外，還可以加強上下游區域合作。沈滿洪表示，跨省流域生態補償制度重點是為了解決生態保護問題，僅僅依靠補償資金黃山市是解決不了“全面小康”任務的，還是應該充分利用各自的比較優勢來推動黃山市的綠色發展。

“比如說，杭州土地少，黃山土地多，可以考慮從黃山市的開發區中劃出一定土地，由杭州市和黃山市按照生態效益、經濟效益和社會效益綜合效益最大化原則進行共同開發、共同招商、共同管理、共同受益。”沈滿洪說，“只有自己真正具有造血功能以后，才能排除居民、企業污染水源的風險。”

編輯： 趙凡